Заключение от 06.02.2009 г № 110Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 06.02.2009 N 110н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 года N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 30 декабря 2008 года N 1835-ОД "О Территориальной программе государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом утверждается Территориальная программа государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год.
Предметом правового регулирования являются правоотношения, возникающие в сфере здравоохранения, направленные на обеспечение населения Волгоградской области бесплатной медицинской помощью.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 ;
- Законом Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2008 N 913 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год";
- Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.03.2007 N 376-р "Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2005 N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов исполнительной власти" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
В соответствии с пунктами "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан установлено, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением; разработка, утверждение и реализация региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, санитарно-гигиеническому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан.
Согласно части 4 статьи 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте исследуемого Закона выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
Согласно Закону Волгоградской области "О Территориальной программе государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год" (далее - Территориальная программа) в разделе 5 "Финансовое обоснование программы", вариант второй, который рассматривается в качестве основного, предусмотрено, что общий подушевой норматив финансирования Программы на одного жителя в год составит 5872,9 рубля, в том числе за счет средств областного и муниципальных бюджетов - 2944,8 рубля; за счет средств системы обязательного медицинского страхования - 2928,1 рубля. Дефицит финансового обеспечения Программы по сравнению с потребностью составляет 24,4 процента, в части бюджетного финансирования - 17,7 процента, в части средств системы обязательного медицинского страхования - 30,5 процента.
Также финансовые нормативы стоимости одной единицы объема медицинской помощи согласно Территориальной программе в среднем составляют:
- койко-день - 934,9 рубля;
- пациенто-день лечения в дневном стационаре - 334,5 рубля;
- амбулаторно-поликлиническое посещение - 182,7 рубля;
- вызов скорой помощи - 1157,0 рубля.
Вместе с тем абзацами 6 и 9 раздела V Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации N 913, определено, что подушевые нормативы финансового обеспечения Территориальной программы устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные разделом IV и настоящим разделом Программы, с учетом соответствующих районных коэффициентов.
Подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой, установлены в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) и составляют в среднем 7633,4 рубля, в том числе 4059,6 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования; 3573,8 рубля - за счет средств соответствующих бюджетов.
Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, составляют:
на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной) медицинской помощи, - 1710,1 рубля;
на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их структурных подразделений - 218,1 рубля, в том числе 168,4 рубля за счет средств обязательного медицинского страхования;
на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 478 рублей, в том числе 470,5 рубля за счет средств обязательного медицинского страхования;
на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1380,6 рубля, в том числе 1167 рублей за счет средств обязательного медицинского страхования.
В соответствии с абзацами 1 и 2 раздела I Федеральной программы определено, что данная Программа определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает условия оказания, критерии качества и допустимости медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации (далее - граждане) на территории Российской Федерации бесплатно.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на 2009 год (далее - территориальной программы), включающей в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.
Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе осуществлять снижение подушевых нормативов и нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, установленных федеральным законодательством.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части снижения уровня установленных нормативов финансовых затрат, необходимых для оказания государственной гарантированной бесплатной медицинской помощи.
2.Подпунктом 2 пункта 1 раздела I и подпунктом 5 пункта 1 раздела II Перечня медицинской помощи, предоставляемой населению Волгоградской области за счет средств областного и бюджетов муниципальных образований, установлено, что за счет средств областного бюджета предоставляется специализированная медицинская помощь, оказываемая в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях, подведомственных Комитету по здравоохранению Администрации Волгоградской области, включая диспансерное наблюдение при отдельных состояниях, возникающих у детей в перинатальном периоде. За счет средств бюджетов муниципальных образований предоставляется медицинская помощь, оказываемая женщинам в период беременности, во время родов в подразделениях муниципальных учреждений здравоохранения, находящихся на бюджетном финансировании, а также детям при отдельных состояниях, возникающих у них в перинатальном периоде.
В то же время из раздела III "Источники финансового обеспечения" Программы медицинская помощь на территории Российской Федерации оказывается за счет средств всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе бюджетов государственных фондов обязательного медицинского страхования.
За счет средств обязательного медицинского страхования финансируется базовая программа обязательного медицинского страхования как составная часть Программы, которая включает первичную медико-санитарную, в том числе неотложную, и специализированную, за исключением высокотехнологичной, медицинскую помощь, предусматривающую также обеспечение необходимыми лекарственными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации в ряде случаев, в том числе беременности, родов, послеродовых периодов; отдельных состояний, возникающих у детей в перинатальный период.
Согласно части 1 статьи 30 и частям 1 и 4 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Абзацем 6 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается запрет на принятие расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.
Следовательно, региональным законодателем нарушены такие принципы бюджетной системы Российской Федерации, как принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджета между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и принцип самостоятельности бюджетов.
Таким образом, выявленное несоответствие заключается в несоблюдении региональными законодателями императивно установленных требований федерального законодательства.
Кроме того, в исследуемом нормативном правовом акте выявлено нарушение правил законодательной техники, заключающееся в следующем.
В разделе I "Введение" Территориальной программы указывается на факт отсутствия Постановления Правительства Российской Федерации "О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год" для утверждения Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год.
Вместе с тем на момент принятия Волгоградской Думой рассматриваемой Территориальной программы (18.12.2008) Правительством Российской Федерации уже было издано Постановление "О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год" (05.12.2008).
Текст исследуемого нормативного правового акта на момент проведения юридической экспертизы не опубликован.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 30 декабря 2008 года N 1835-ОД "О Территориальной программе государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ