Заключение от 14.04.2009 г № 687
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 14.04.2009 N 349н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 28 апреля 2007 г. N 687 "Об установлении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Волгоградской области, - государственных лесных инспекторов Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 12 марта 2009 г. N 232 "О внесении изменения в Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 28 апреля 2007 г. N 687 "Об установлении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Волгоградской области, - государственных лесных инспекторов Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утвержден перечень должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Волгоградской области, - государственных лесных инспекторов Волгоградской области; форма служебного удостоверения государственного лесного инспектора Волгоградской области; порядок выдачи служебных удостоверений государственным лесным инспекторам Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Постановления являются отношения, возникающие в сфере осуществления государственного лесного контроля и надзора на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Лесным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ;
- Федеральным законом от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 N 394 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти в Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 22.12.2006 N 1623 "Об Управлении лесного хозяйства Администрации Волгоградской области" .
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; лесное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктами 1 и 5 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации определено, что лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Подпунктами 6 и 7 пункта 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области государственного лесного контроля и надзора; установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор.
Согласно пункту 7 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. N 394, перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор и являющихся государственными лесными инспекторами, устанавливается указанными органами.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Подпунктом 3 пункта 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации определено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) организует деятельность по осуществлению субъектом Российской Федерации переданных ему полномочий в соответствии с федеральными законами и предусмотренными частью 8 настоящей статьи нормативными правовыми актами.
Согласно пункту 4 статьи 39 Устава (Основного закона) Волгоградской области Глава Администрации Волгоградской области в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты в форме постановлений и распоряжений.
Таким образом, Глава Администрации Волгоградской области как высшее должностное лицо Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта в форме постановления.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте исследуемого Постановления выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно пункту 2 приложения 1, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 28 апреля 2007 г. N 687 "Об установлении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Волгоградской области, - государственных лесных инспекторов Волгоградской области" (далее - Постановление), к должностным лицам, имеющим право осуществлять государственный лесной контроль и надзор, отнесены работники государственных учреждений - лесничеств.
Кроме того, приложением 2 и пунктами 2, 4, 5 и 6 Порядка выдачи служебных удостоверений, установленного данным Постановлением, утверждается форма служебного удостоверения государственного лесного инспектора Волгоградской области, осуществляющего государственный лесной контроль и надзор на территории Волгоградской области, являющегося работником государственного учреждения, подведомственного Управлению лесного хозяйства Администрации Волгоградской области.
Действие настоящего Порядка распространяется на государственных лесных инспекторов Волгоградской области, являющихся работниками подведомственных Управлению государственных учреждений.
Оформление, регистрация, выдача удостоверений лицам, указанным в пункте 2 настоящего Порядка, а также хранение и изъятие удостоверений осуществляются Управлением.
Для оформления удостоверений подведомственные государственные учреждения направляют в Управление перечень должностных лиц, являющихся государственными лесными инспекторами Волгоградской области.
Оформленные удостоверения выдаются кадровой службой Управления должностному лицу подведомственного государственного учреждения под его личную роспись в журнале выдачи удостоверений, который ведется в Управлении.
В соответствии со статьей 96 Лесного кодекса Российской Федерации государственный лесной контроль и надзор осуществляются органами государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 83 настоящего Кодекса.
Порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.
Пунктами 3, 4, 7 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. N 394 (далее - Положение), установлено, что государственный лесной контроль и надзор осуществляют Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор и являющихся государственными лесными инспекторами, устанавливается указанными органами.
В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление государственного лесного контроля и надзора.
Статьей 7 Устава (Основного закона) Волгоградской области от 11 июля 1996 г. установлено, что систему органов государственной власти Волгоградской области составляют: Волгоградская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти, Глава Администрации Волгоградской области - высшее должностное лицо области (руководитель высшего исполнительного органа Волгоградской области), Администрация Волгоградской области - высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области.
В соответствии со статьей 34 Устава Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят: Глава Администрации Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Администрация Волгоградской области возглавляет исполнительную власть области.
Согласно статье 1 Закона Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" под системой органов исполнительной власти Волгоградской области понимается совокупность организационно объединенных органов исполнительной власти Волгоградской области. В систему органов исполнительной власти Волгоградской области входят: Глава Администрации Волгоградской области (далее - Глава Администрации); Администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу согласно приложению к настоящему Закону.
В приложении к указанному Закону определены органы исполнительной власти Волгоградской области, среди которых указано также Управление лесного хозяйства Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения об Управлении лесного хозяйства Администрации Волгоградской области (утверждено Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 22 декабря 2006 г. N 1623) Управление лесного хозяйства Администрации Волгоградской области (далее именуется - Управление) является структурным подразделением Администрации Волгоградской области, органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным осуществлять государственное управление в сфере использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на территории Волгоградской области, в том числе уполномоченным осуществлять полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, переданные органам государственной власти Волгоградской области.
При этом пунктом 2.1.15 Положения установлено, что Управление осуществляет государственный лесной контроль и надзор в пределах предоставленных полномочий.
Вместе с тем в компетенцию Управления не входят функции по возложению осуществления государственного лесного контроля и надзора на подведомственные им государственные учреждения - лесничества, а также установлению формы и порядка выдачи служебных удостоверений для работников соответствующих учреждений.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации, в части наделения государственных учреждений - лесничеств полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Форма и содержание исследуемого Постановления соответствуют правилам юридической техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 5 марта 2008 г. N 39.
Постановления Главы Администрации Волгоградской области от 13 марта 2008 г. N 276, от 12 марта 2009 г. N 232, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 19 марта 2008 г. N 47, 18 марта 2009 г. N 48.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 28 апреля 2007 г. N 687 "Об установлении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор на территории Волгоградской области, - государственных лесных инспекторов Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству.
Руководитель Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области,
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ