Заключение от 15.01.2010 г № 16Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 15.01.2010 N 16н
Направлено Письмом от 15 января 2010 г. N 02-14/427
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 15 января 2010 г. N 16н
НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПО ОБРАЗОВАНИЮ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 2 ДЕКАБРЯ 2009 Г.
N 4010 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА
ИСПОЛНЕНИЯ КОМИТЕТОМ ПО ОБРАЗОВАНИЮ АДМИНИСТРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ
ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ
(В ЧАСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ
СТАНДАРТОВ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ТРЕБОВАНИЙ
К КАЧЕСТВУ ПОДГОТОВКИ ОБУЧАЮЩИХСЯ И ВЫПУСКНИКОВ)"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Комитета по образованию Администрации Волгоградской области от 2 декабря 2009 г. N 4010 "Об утверждении Административного регламента исполнения Комитетом по образованию Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля качества образования (в части федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований к качеству подготовки обучающихся и выпускников)" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент исполнения Комитетом по образованию Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля качества образования (в части федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований к качеству подготовки обучающихся и выпускников) (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере организации исполнения органом государственной власти государственной функции по осуществлению контроля качества образования.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" ;
- Федеральным законом от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Указом Президента Российской Федерации от 09.09.2008 N 1332 "Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2007 N 116 "Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования" ;
- Приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 04.06.2008 N 1238 "Об утверждении форм актов о результатах проверок";
- Письмом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 04.07.2008 N 01-298/09-01 "О направлении методических рекомендаций по проведению камеральных проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими функции по надзору и контролю в сфере образования";
- Письмом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 04.06.2008 N 01-251/09-01 "О порядке проведения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими функции по надзору и контролю в сфере образования, выездных проверок соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, а также организации контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 11.08.2006 N 1276-ОД "Об образовании в Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.06.2009 N 735 "Об утверждении Положения о Комитете по образованию Администрации Волгоградской области".
В соответствии с пунктом "е" статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "Об образовании" определено, что законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Согласно пунктам 1, 3 статьи 12 указанного Федерального закона образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.
Образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта Российской Федерации), муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений).
Пунктом 1 статьи 7 названного Федерального закона определено, что в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 28.1 Федерального закона "Об образовании" к полномочиям Российской Федерации в области образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением указанных в подпункте 23 статьи 28 настоящего Закона полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципам в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" комитет по образованию входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно пункту 1.1 Положения о Комитете по образованию Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 30.06.2009 N 735, Комитет по образованию Администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования на территории Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2.2.1 названного Положения Комитет осуществляет контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории Волгоградской области, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Подпунктом 15 пункта 3.4 указанного выше Положения определено, что председатель Комитета издает приказы по Комитету, обязательные для исполнения работниками Комитета, образовательными учреждениями и организациями, находящимися в ведении Комитета.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте исследуемого Приказа выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Пункт 20.3 Регламента определяет перечень сведений, которые должны содержаться в письменном обращении (жалобе).
В соответствии с приведенным пунктом Регламента обращение (жалоба), в том числе, должно содержать наименование органа, должности, фамилию, имя и отчество работника (при наличии информации), решение и (или) действие (бездействие) которого обжалуются; причины несогласия с обжалуемым решением, действием (бездействием), обстоятельства, на основании которых заявитель считает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена какая-либо обязанность, требования (об отмене решения, о признании незаконным действия (бездействия), а также иные сведения, которые гражданин считает необходимым сообщить.
В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение гражданина (далее - обращение) - направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Пунктом 1 статьи 3 указанного выше Федерального закона определено, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.
В соответствии с частью 2 статьи 3 указанного Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации, в части расширения перечня обязательных требований к письменному обращению (жалобе).
2.Пунктом 20.6 Регламента устанавливаются случаи, при которых обращение получателя государственной услуги не рассматривается.
Пункт 1 статьи 9 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определяет, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 10 указанного выше Федерального закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона.
Вместе с тем порядок рассмотрения отдельных обращений установлен статьей 11 указанного выше Федерального закона.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части определения порядка подготовки ответа на обращение (жалобу).
Кроме того, в тексте исследуемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 14 Регламента мероприятие по контролю может проводиться в форме выездной (инспекционной) проверки (далее - выездная проверка) или в форме документарной проверки.
Вместе с тем согласно пункту 5 статьи 38 Закона Российской Федерации "Об образовании" порядок осуществления контроля и надзора в сфере образования устанавливается Правительством Российской Федерации.
Подпунктом "а" пункта 5 Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2007 N 116, определено, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются путем проведения выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций.
Таким образом, в рассматриваемой норме Регламента имеется расхождение в терминах с нормами федерального законодательства.
Ввиду вышеизложенного рекомендуем также откорректировать абзац 2 пункта 14, пункты 14.2, 14.2.2 Регламента.
2.В абзаце 3 пункта 8.3 Регламента слово "государственной" следует заменить словом "государственная".
В тексте исследуемого нормативного правового акта положений, способствующих проявлению коррупции, не выявлено.
Текст исследуемого Приказа опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 23 декабря 2009 г. N 241.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Комитета по образованию Администрации Волгоградской области от 2 декабря 2009 г. N 4010 "Об утверждении административного регламента исполнения Комитетом по образованию Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля качества образования (в части федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований к качеству подготовки обучающихся и выпускников)" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем учесть замечания Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ