Заключение от 11.02.2010 г № 120Н
Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 11.02.2010 N 120н
Направлено Письмом от 11 февраля 2010 г. N 02-14/1223
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 11 февраля 2010 г. N 120н
НА ПРИКАЗ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 24 ДЕКАБРЯ 2009 Г.
N 653 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТАНДАРТА СОЦИАЛЬНОГО
ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ "СОЦИАЛЬНАЯ
РЕАБИЛИТАЦИЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СТАЦИОНАРНЫХ УСЛОВИЯХ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза Приказа Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 24 декабря 2009 г. N 653 "Об утверждении государственного стандарта социального обслуживания населения Волгоградской области "Социальная реабилитация несовершеннолетних в стационарных условиях" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден государственный стандарт социального обслуживания населения Волгоградской области "Социальная реабилитация несовершеннолетних в стационарных условиях".
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" ;
- Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 N 38-р "О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)";
- Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 30.01.1997 N 4 "Об утверждении Порядка приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации";
- Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 29.03.2002 N 25 "Об утверждении Рекомендаций по организации деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области";
- Законом Волгоградской области от 06.03.2009 N 1863-ОД "О стандартах качества оказания государственных услуг Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725 "Об утверждении Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области" ;
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.04.2009 N 386 "Об утверждении Порядка утверждения стандартов качества оказания государственных услуг (работ) Волгоградской области и Порядка оценки соответствия качества фактически оказываемых государственных услуг (работ) Волгоградской области утвержденным стандартам качества оказания государственных услуг (работ) Волгоградской области";
- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 05.10.2009 N 1157 "Об утверждении Перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению государственными учреждениями социального обслуживания Волгоградской области".
Рассматриваемые общественные отношения регулируются также ГОСТ Р 52888-2007 "Социальное обслуживание населения. Социальные услуги детям".
В соответствии с пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Статьей 2 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" определено, что законодательство Российской Федерации о социальном обслуживании состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 6 указанного Федерального закона социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.
Установление государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Абзацами 1 - 4 раздела 2 "Цели и задачи административной реформы. Сроки и этапы ее реализации" Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2009 N 1789-р (далее - Концепция), определено, что целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах являются:
- повышение качества и доступности государственных услуг;
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
В соответствии с абзацем 8 раздела 2 "Цели и задачи административной реформы. Сроки и этапы ее реализации" названной Концепции для достижения указанных целей необходимо среди прочих решение задачи разработки и внедрения стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.
В соответствии с абзацем 13 раздела 6 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008), утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 N 38-р, стандартизация государственных услуг позволит упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности. В этих целях необходимо сформировать исчерпывающие реестры государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с исполнением ими своих полномочий, реализацией прав, законных интересов и обязанностей граждан и организаций, а также принять нормативные правовые акты, устанавливающие их стандарты в виде нормативных требований к качеству, срокам и порядку предоставления государственных услуг.
Согласно пункту 2 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
Пунктами 1 и 2 статьи 5 Закона Волгоградской области "О стандартах качества оказания государственных услуг Волгоградской области" определено, что стандарты качества оказания государственных услуг устанавливаются на государственные услуги, включенные в перечни государственных услуг.
Стандарты качества оказания государственных услуг утверждаются в порядке, установленном главой администрации Волгоградской области.
Пунктом 2 Порядка утверждения стандартов качества оказания государственных услуг (работ) Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 15.04.2009 N 386, установлено, что стандарты качества оказания государственных услуг (работ) устанавливаются органами исполнительной власти Волгоградской области, в ведении которых находится оказание соответствующих государственных услуг (работ), на государственные услуги (работы), включенные в перечни государственных услуг (работ), с соблюдением требований статей 3, 5, 6 Закона Волгоградской области от 6 марта 2009 г. N 1863-ОД "О стандартах качества оказания государственных услуг Волгоградской области".
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" управление социальной защиты населения входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно пункту 1.1 Положения об Управлении социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, утвержденного Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 16.06.2006 N 725, Управление социальной защиты населения Администрации Волгоградской области (далее именуется - Управление) входит в структуру Администрации Волгоградской области, является отраслевым исполнительным органом государственной власти Волгоградской области, обеспечивающим реализацию государственной политики по социальной поддержке и социальному обслуживанию пенсионеров, ветеранов, инвалидов, малоимущих граждан, граждан пожилого возраста, семей с детьми, несовершеннолетних и других категорий населения, нуждающихся в государственной социальной поддержке и помощи, а также государственной семейной и демографической политики на территории Волгоградской области.
Пунктом 3.2.11 Положения установлено, что начальник Управления издает приказы, распоряжения и инструктивные письма в пределах компетенции Управления, обязательные для исполнения работниками Управления, территориальных управлений и подведомственных учреждений.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Абзацем 5 пункта 3.1.2 исследуемого Приказа установлено, что в перечень документов, которые могут являться основанием для зачисления несовершеннолетнего на обслуживание, входит постановление лица, производящего дознание, следователя или судьи в случаях задержания, ареста или осуждения родителей или законных представителей несовершеннолетнего.
Однако согласно подпункту 4 пункта 3 статьи 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" основанием приема в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, является постановление лица, производящего дознание, следователя или судьи в случаях задержания, административного ареста, заключения под стражу, осуждения к аресту, ограничению свободы, лишению свободы родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации перечня случаев, при наличии которых на основании постановления лица, производящего дознание, следователя или судьи несовершеннолетние зачисляются на социальное обслуживание.
2.В соответствии с пунктом 3.12.1 Приказа снятие несовершеннолетнего с социального обслуживания осуществляется в следующих случаях:
- возвращение несовершеннолетнего в кровную семью;
- передача несовершеннолетнего на усыновление, под опеку (попечительство), в приемную семью, на патронатное воспитание, в семейную воспитательную группу;
- передача ребенка в иное учреждение, в т.ч. в учреждение профессионального образования.
Вместе с тем необходимо отметить, что согласно абзацу 2 подпункта 5 пункта 3 статьи 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" несовершеннолетний, принятый на основании личного заявления в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, имеет право покинуть его на основании личного заявления.
Пунктами 7 и 8 Порядка приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, утвержденного Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 30 января 1997 г. N 4, установлено, что выпуск несовершеннолетних из учреждения оформляется приказом директора на основании:
- распоряжения (решения) органа опеки и попечительства о передаче несовершеннолетнего под опеку (попечительство), на усыновление, в приемную семью, в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, системы образования, здравоохранения, социальной защиты;
- личного заявления родителей (лиц, их заменяющих).
Лицам, которым передается несовершеннолетний, выдается справка о его выпуске из учреждения.
Несовершеннолетние, добровольно обратившиеся в учреждение, имеют право его покинуть, о чем, на основании их личного заявления, делается отметка в журнале учета лиц, находящихся в учреждении.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации права несовершеннолетних, принятых на основании личного заявления в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, покинуть его на основании личного заявления.
Кроме того, в тексте анализируемого Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.Согласно абзацу 3 пункта 3.1.2 рассматриваемого нормативного правового акта в перечень документов, которые могут являться основанием для зачисления несовершеннолетнего на обслуживание, входит заявление родителей несовершеннолетнего или его законных представителей.
Вместе с тем необходимо отметить, что подпунктом 2 пункта 3 статьи 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" определено, что основанием приема в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, является заявление родителей несовершеннолетнего или иных его законных представителей с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего возраста десяти лет, за исключением случаев, когда учет мнения несовершеннолетнего противоречит его интересам.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в отсутствии указания в тексте анализируемого нормативного правового акта на необходимость учета мнения несовершеннолетнего, достигшего 10 лет, для помещения в специальное учреждение для несовершеннолетнего, нуждающегося в социальной реабилитации.
2.В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 статьи 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" основанием приема в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, является направление администрации специализированного учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в котором находится несовершеннолетний, самовольно ушедший из семьи, детского дома, школы-интерната, специального учебно-воспитательного учреждения открытого типа или иного детского учреждения, в случаях, предусмотренных пунктом 5 статьи 25.1 настоящего Федерального закона.
Пунктом 5 статьи 25.1 названного Федерального закона определено, что несовершеннолетний, самовольно ушедший из семьи, детского дома, школы-интерната, специального учебно-воспитательного учреждения открытого типа или иного детского учреждения, возвращается и помещается в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, по месту постоянного проживания несовершеннолетнего в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона в случаях:
1) отказа родителей или иных законных представителей принять несовершеннолетнего в семью;
2) обращения несовершеннолетнего в возрасте старше десяти лет к администрации специализированного учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, о невозможности возвращения в семью, находящуюся в социально опасном положении, в детский дом, школу-интернат, специальное учебно-воспитательное учреждение открытого типа или иное детское учреждение;
3) получения информации о жестоком обращении с несовершеннолетним, не достигшим возраста десяти лет, в семье либо в детском учреждении.
Выявленное нарушение правил юридической техники заключается в отсутствии в тексте анализируемого Приказа указанного выше основания приема в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.
3.Пунктом 3.12.4 Приказа определено, что по убытии несовершеннолетнего в семью, учреждение или руководителям/законным представителям выдается заключение о результатах реализации индивидуальной программы социальной реабилитации несовершеннолетнего и рекомендации по дальнейшей работе с ним, а также оформляется акт передачи несовершеннолетнего.
С целью уточнения смыслового содержания указанного выше положения предлагаем внести необходимые изменения.
В тексте анализируемого Приказа выявлены положения, способствующие проявлению коррупции и заключающиеся в следующем.
Согласно абзацу 3 пункта 4.1.4 Приказа к требованиям повышенного качества к предоставлению социально-бытовых услуг относится следующее требование:
- предоставленная в пользование мебель соответствует требованиям современного дизайна и удобна в использовании.
В соответствии с абзацами 3, 4, 5, 7, 8, 11 пункта 4.6.3 анализируемого Приказа к минимальным требованиям к предоставлению социально-правовых услуг относятся следующие:
- своевременно оформляются необходимые документы;
- своевременно оказывается помощь в подготовке и подаче жалоб на действия или бездействие социальных служб или работников этих служб в случае нарушения или ущемления законных прав и интересов несовершеннолетнего;
- своевременно осуществляются действия, связанные с получением медицинского полиса, документов для трудоустройства, получением паспорта, оформлением пенсии и других документов, имеющих юридическое значение;
- своевременно принимаются меры по привлечению к уголовной ответственности лиц, виновных в физическом и психическом насилии, совершенном в семье над несовершеннолетним;
- при необходимости своевременно оформляются представления на родителей, уклоняющихся от воспитания детей, в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на лишение родителей родительских прав;
- своевременно оказывается помощь в оформлении документов при обращении граждан, желающих принять на воспитание в семью ребенка.
Вместе с тем в соответствии с подпунктом "и" пункта 8 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 N 196, юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера является коррупционным фактором и может повлечь коррупционные проявления в процессе правоприменения.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 30 декабря 2009 г. N 246.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области от 24 декабря 2009 г. N 653 "Об утверждении государственного стандарта социального обслуживания населения Волгоградской области "Социальная реабилитация несовершеннолетних в стационарных условиях" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Приказ в соответствие с действующим федеральным законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники, положения, способствующие проявлению коррупции; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ