Заключение от 18.01.2011 г № 40Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 18.01.2011 N 40н
Направлено письмом от 19 января 2011 г. N 02-14/318
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 18 января 2011 г. N 40н
НА ПРИКАЗ КОМИТЕТА ПО ЗДРАВООХРАНЕНИЮ АДМИНИСТРАЦИИ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 20 АВГУСТА 2010 Г. N 1645
"ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ОКАЗАНИЯ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЙ
МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ НА ТЕРРИТОРИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза приказа Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 20 августа 2010 г. N 1645 "Об организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Волгоградской области" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждены:
- Порядок организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Волгоградской области;
- Порядок направления граждан Российской Федерации в федеральные государственные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, для оказания специализированной медицинской помощи;
- Перечень учреждений здравоохранения Волгоградской области, оказывающих специализированную медицинскую помощь;
- Перечень учреждений здравоохранения Волгоградской области, осуществляющих отбор пациентов для оказания специализированной медицинской помощи в федеральные государственные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере здравоохранения на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 16.04.2010 N 243н "Об организации оказания специализированной медицинской помощи";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863 "Об утверждении Положения о Комитете по здравоохранению Администрации Волгоградской области" .
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 3 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан установлено, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 8 и 10 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относятся:
- организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти);
- организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи.
Следовательно, исследуемый Приказ принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" комитет по здравоохранению входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно пункту 1.1 Положения о Комитете по здравоохранению Администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 09.12.1999 N 863, Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление здравоохранением Волгоградской области и реализацию государственной политики в сфере охраны здоровья населения Волгоградской области и развития медицинской науки.
Пунктом 6.3.2 Положения установлено, что председатель Комитета издает в пределах компетенции Комитета приказы и распоряжения.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 2 Порядка организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Волгоградской области, утвержденного исследуемым Приказом, организация оказания специализированной медицинской помощи осуществляется в медицинских организациях, а также иных организациях государственной системы здравоохранения, муниципальной системы здравоохранения - в случае передачи им Комитетом по здравоохранению Администрации Волгоградской области полномочий по организации оказания специализированной медицинской помощи в части выполнения работ (услуг) по осуществлению специализированной медицинской помощи.
Вместе с тем согласно пунктам 8 и 10 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти), организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан.
Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Следовательно, в соответствии с положениями действующего федерального законодательства полномочия по организации оказания специализированной медицинской помощи, указанной в пункте 8 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, организация относятся к компетенции субъекта Российской Федерации и могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления только законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в закреплении субъектом Российской Федерации иного механизма передачи на муниципальный уровень полномочий субъекта Российской Федерации по организации оказания специализированной медицинской помощи, чем предусмотрено федеральным законодательством.
2.Согласно абзацу 2 пункта 3 Порядка организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Волгоградской области, утвержденного исследуемым Приказом, финансовое обеспечение мероприятий по организации оказания специализированной медицинской помощи осуществляется за счет страховых взносов и средств:
- федерального бюджета - в федеральных государственных учреждениях, оказывающих специализированную медицинскую помощь.
Вместе с тем согласно абзацу 8 статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации.
Абзацем 4 статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетная система Российской Федерации основана на принципе самостоятельности бюджетов.
Согласно абзацу 5 статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип самостоятельности бюджетов означает право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).
Следовательно, установление в тексте исследуемого регионального нормативного правового акта положения, определяющего направления расходования средств федерального бюджета, является вторжением субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления расходных обязательств Российской Федерации.
3.Согласно абзацу 3 пункта 3 Порядка организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Волгоградской области, утвержденного исследуемым Приказом, финансовое обеспечение мероприятий по организации оказания специализированной медицинской помощи осуществляется за счет страховых взносов и средств:
- областного бюджета и бюджета муниципальных образований Волгоградской области - в государственных учреждениях здравоохранения и муниципальных учреждениях здравоохранения Волгоградской области, оказывающих специализированную медицинскую помощь в рамках переданных полномочий.
Вместе с тем в соответствии с частью 5 статьи 40 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти) в соответствии с настоящими Основами является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 43, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Согласно пункту 5 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Следовательно, согласно положениям федерального законодательства финансовое обеспечение специализированной медицинской помощи не относится к расходным обязательствам муниципальных образований.
В случае передачи законом субъекта Российской Федерации отдельных государственных полномочий по организации специализированной медицинской помощи для осуществления органам местного самоуправления финансовое обеспечение реализации названных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций.
Муниципальные образования вправе, но не обязаны использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления отдельных переданных им государственных полномочий.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в закреплении в тексте исследуемого нормативного правового акта положения, относящего финансирование мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи к расходным обязательствам муниципальных образований.
4.Исследуемым нормативным правовым актом утвержден Порядок направления граждан Российской Федерации в федеральные государственные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, для оказания специализированной медицинской помощи.
Вместе с тем в соответствии с абзацем 2 пункта 5 Порядка организации оказания специализированной медицинской помощи, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 16.04.2010 N 243н, направление граждан Российской Федерации в федеральные государственные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, и для оказания специализированной медицинской помощи осуществляется в соответствии с приложением к настоящему Порядку.
Кроме того, Порядок, утвержденный исследуемым нормативный правовым актом, идентичен Порядку, утвержденному указанным выше приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 16.04.2010 N 243н, и направлен в том числе на урегулирование деятельности федеральных государственных учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также департаментов Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, являющегося федеральным органом исполнительной власти.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части утверждения Порядка направления граждан Российской Федерации в федеральные государственные учреждения, находящиеся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, для оказания специализированной медицинской помощи, регламентирующего в том числе деятельность федеральных государственных учреждений здравоохранения и структурных подразделений федерального органа исполнительной власти.
Содержание и форма анализируемого Приказа соответствуют правилам юридической техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта не опубликован.
Вместе с тем следует отметить, что рассматриваемый нормативный правовой акт затрагивает права человека и гражданина в сфере организации медицинского обслуживания, следовательно, его неопубликование будет являться нарушением требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что приказ Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 20 августа 2010 г. N 1645 "Об организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Приказ в соответствие с действующим законодательством; опубликовать рассматриваемый нормативный правовой акт; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ