Решение Волгоградского УФАС России от 04.04.2011 г № Б/Н

О признании факта нарушения Главой Волгограда п.2 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии Порядке предоставления субсидий на возмещение затрат в связи с оказание услуг по перевозке пассажиров

Резолютивная часть решения оглашена «21» марта 2011 г.
В полном объеме решение изготовлено «04» апреля 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы РФ по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии заместитель руководителя управления - начальник отдела контроля органов власти;
Члены Комиссии: заместитель начальника отдела контроля органов власти;
старший государственный инспектор отдела контроля органов власти;
государственный инспектор отдела контроля органов власти;
при участии:
1.представителя Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда, доверенность №Д/06-07 от 29.09.2010,
2.директора НК «Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда»;
3.представителя Управления по региональным тарифам Администрации Волгоградской области, доверенность №6 от 03.03.2011;
в отсутствии представителей ответчика - Главы Волгограда, извещенных надлежащим образом (почтовое уведомление о вручении №40000534295567 от 24.02.2011);
рассмотрев дело №11-01-15-03/18 по признакам нарушения Главой Волгограда (400131, г.Волгоград, ул.Володарского,5) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – Закон о защите конкуренции),
Установила:
В результате рассмотрения заявления Некоммерческого партнерства «Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда» (исх.№19 от 20.09.2010; вх.№5756 от 20.09.2010) Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области установлено, что предоставление субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом регулируется Порядком предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом на маршрутах общего пользования в границах городского округа город-герой Волгоград по регулируемым в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа, утвержденным Постановлением Главы Волгограда от 29.12.2009 №170 (далее – Порядок).
В результате анализа Порядка выявлено, что категории и критерии отбора перевозчиков, имеющих право на получение субсидий, установленные Разделом 4, приводят либо могут привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
25 января 2011 года Приказом №16 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области возбуждено дело по признакам нарушения Главой Волгограда (400131, г.Волгоград, ул.Володарского,5) части 1 ст.15 ФЗ от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».
Представитель Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда факт нарушения не признал и пояснил, что поскольку тарифы на перевозку пассажиров устанавливаются Управлением по региональным тарифам Администрации Волгоградской области, то субсидии по возмещению затрат на перевозку пассажиров, связанных с государственным регулированием, должны возмещаться из бюджета субъекта. Администрация Волгограда же возмещает убытки только тем организациям, которым сама устанавливает тариф, то есть муниципальным предприятиям.
Исследовав имеющиеся в деле материалы, Комиссия пришла к следующим выводам:
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения поселений относятся, в том числе, формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета.
Согласно ч. 4 ст. 7 вышеуказанного федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст.78 Бюджетного кодекса РФ, субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются, в том числе, из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.
Согласно п.2 ч. 1 ст. 22 Устава города-героя Волгоград, Глава Волгограда входит в структуру органов местного самоуправления.
В соответствии со ст.35 Устава, Глава муниципального образования - глава Волгограда является высшим должностным лицом Волгограда и наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В пределах своих полномочий глава Волгограда издает муниципальные правовые акты Волгограда в форме постановлений и распоряжений, которые вступают в силу с момента их подписания, если иной порядок не установлен действующим законодательством, настоящим Уставом или самим муниципальным правовым актом Волгограда, и обязательны для исполнения на всей территории Волгограда. Согласно ст.36 Устава, Глава Волгограда осуществляет функции распорядителя бюджетных средств при исполнении бюджета Волгограда.
В целях реализации своих полномочий Главой Волгограда Постановлением от 29.01.2009 №170 утвержден Порядок предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом на маршрутах общего пользования в границах городского округа город-герой Волгоград по регулируе6мым в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа.
Согласно п.1.2. Порядка, главным распорядителем средств, предусмотренных в бюджете Волгограда на финансирование субсидий, является Департамент городского хозяйства Администрации Волгограда.
В соответствии с ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействий).
1.Согласно п.3.1 Порядка Департамент утверждает перечень, определяет типы автобусов и судов, необходимых для организации перевозок.
В соответствии со ст.8 Конституции РФ, в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
В соответствии с п.5.2.4. Приказа Минтранса от 08.01.1997 №2 «Об утверждении Положения о безопасности перевозок пассажиров автобусами», владельцы автобусов обязаны выбирать тип и марку автобусов в зависимости от вида перевозок. Перевозчики пассажиров обязаны, в том числе, обеспечить соответствие подвижного состава требованиям по безопасности перевозки пассажиров (ГОСТ Р 51709-2001, Постановление Правительства от 23.10.1993 №1090 «О Правилах дорожного движения»).
Следовательно, право перевозчиков определять тип транспортного средства законодательством не ограничено, также не устанавливается предпочтение определенному типу транспортных средств. Хозяйствующий субъект самостоятельно определяет вид транспорта.
В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции, предоставление органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, является муниципальной преференцией.
Таким образом, утверждение Департаментом городского хозяйства Перечня, определяющего конкретные типы транспортных средств и судов необходимых для организации перевозок, владельцы которых имеют право на получение субсидий создает преференции (преимущества) хозяйствующим субъектам, имеющим в наличии транспортные средства (суда) типа, утвержденного Перечнем, и препятствует перевозчикам реализовать право на получение субсидий на возмещение затрат в связи оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом в границах городского округа город-герой Волгоград, а значит, ограничивает конкуренцию, что запрещено частью 1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
2.Согласно п.1.3 Порядка получателями субсидий могут быть юридические лица любой организационно-правовой формы и формы собственности и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по перевозке пассажиров на автомобильном и внутреннем водном транспорте на маршрутах общего пользования в границах городского округа город-герой Волгоград.
Часть 3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг должны определять, в том числе категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц – производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.
В соответствии с Разделом 4 Порядка, право на получение субсидий имеют перевозчики, отвечающие, в том числе следующим критериям:
• осуществление перевозок по социальным проездным;
• наличие сертифицированной (на автомобильном транспорте) производственной базы, обеспечивающей техническое обслуживание, ремонт хранение подвижного состава;
• наличие стажа работы на рынке транспортных услуг не менее трех лет.
Согласно части 2 ст.1 Закона о защите конкуренции, целью указанного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Критерии отбора перевозчиков, указанные в Разделе 4 Порядка, нарушают права и законные интересы перевозчиков в обеспечении им равной доступности на получение субсидий в целях возмещения затрат на оказание транспортных услуг, а значит предоставляют преференции ограниченному кругу хозяйствующих субъектов, что запрещено частью 1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
2.1.Согласно п.2 Решения Волгоградской городской Думы от 23.09.2009 №23/682 «О Порядке реализации социальных проездных билетов для проезда в автобусе городского сообщения, трамвае и троллейбусе в Волгограде», реализацию социальных проездных билетов гражданам, имеющим право на их приобретение, осуществляют:
Реализацию СПБ гражданам, имеющим право на их приобретение, осуществляют:
- муниципальное унитарное предприятие "Волгоградское пассажирское автотранспортное предприятие N 7" (далее - МУП "ВПАТП N 7") для проезда в автобусе городского сообщения в Волгограде - в отделениях Управления федеральной почтовой связи Волгоградской области - филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" (далее - УФПС Волгоградской области - филиал ФГУП "Почта России") по месту жительства граждан, имеющих право на приобретение СПБ, в том числе с доставкой на дом, согласно графику выплаты пенсий;
- муниципальное унитарное предприятие "Метроэлектротранс" г. Волгограда (далее - МУП "Метроэлектротранс") для проезда в трамвае или троллейбусе в Волгограде - в пунктах реализации СПБ согласно приложениям 1, 2 к настоящему Порядку.
Следовательно, только муниципальные унитарные предприятия осуществляют перевозки пассажиров по социальным проездным билетам, а значит имеют право на получение субсидий на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров на маршрутах общего пользования.
2.2.Требование о наличии сертифицированной производственной базы, обеспечивающей техническое обслуживание, ремонт, хранение подвижного состава соответствует Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Федеральному закону от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым обязанность по поддержанию транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в технически исправном состоянии возлагается на владельцев транспортных средств либо лиц, эксплуатирующих транспортные средства. Данный критерий не устанавливает приоритет для перевозчиков, имеющих производственную базу на праве собственности перед владеющими ею на правах аренды (других аналогичных правах). Участники рынка услуг по перевозке пассажиров находятся в данном случае в равных условиях.
Таким образом, данный пункт Порядка не ограничивает конкуренцию среди перевозчиков и не противоречит антимонопольному законодательству.
2.3.В соответствии с п.2.3.1. Приказа Минтранса РФ от 08.01.1997 №2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами», к управлению автобусами, осуществляющими междугородные, международные перевозки, перевозки детей до 16 лет, могут быть допущены водители, имеющие непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса не менее трех последних лет.
Согласно пп. «з» п. 4.3.3.3. Постановления Госстандарта от 14.11.2001 №461-ст «Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования. ГОСТ Р 51825-2001» перевозка пассажиров должна осуществляться при соблюдении, в том числе квалификации, стажа работы, возраста и других профессиональных характеристик водителей, которые должны соответствовать установленным требованиям для данного вида перевозок пассажиров. Федеральным законодательством не устанавливается требование по стажу к хозяйствующему субъекту, осуществляющему деятельность на рынке пассажирских перевозок. Кроме того стаж деятельности хозяйствующего субъекта на рынке транспортных услуг сам по себе не свидетельствует о квалификации водителей, осуществляющих перевозку пассажиров.
Таким образом, требование к стажу работы хозяйствующего субъекта на рынке транспортных услуг необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к хозяйствующим субъектам, что запрещено п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
Поскольку отсутствие социальных проездных и трехлетнего стажа работы на рынке транспортных услуг лишает перевозчика права на получение субсидий на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров по регулируемым в установленном порядке тарифам, то данные пункты Порядка противоречат части 1 ст.15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты, которые приводят либо могут привести к ограничению, устранению конкуренции.
Доводы Департамента городского хозяйства Администрации Волгограда и Администрации Волгограда о том, что субсидии выделяются из бюджета регулятора, поэтому не распространяются на перевозчиков частной формы собственности Комиссией антимонопольного органа отклонены, поскольку материалами дела (уведомления о бюджетных ассигнованиях на 2009, 2010 г. муниципальные контракты на оказание услуг по перевозке пассажиров внутренним водным транспортом общего пользования на маршрутной сети г.Волгограда, субсидируемой из городского бюджета в 2009г.), подтверждается предоставление субсидий ОАО «Волгоградский речной порт» из бюджета города Волгограда, тарифы на услуги которого, устанавливается Управлением по региональным тарифам Администрации Волгоградской области.
Исходя из смысла антимонопольного законодательства, акты органов местного самоуправления не должны вступать в противоречие с федеральным законодательством, ущемлять права и интересы участников гражданского оборота, поэтому Постановление Главы Волгограда от 29.01.2009 №170 «О Порядке предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом на маршрутах общего пользования в границах городского округа город-герой Волгоград по регулируемым в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа» не может противоречить актам, имеющим большую юридическую силу.
Действия Главы Волгограда, выразившиеся в принятии Порядка, содержащего требования к перевозчикам, не предусмотренные законодательством РФ, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, что запрещено п.2 ч.1 ст.15 Федерального Закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать факт нарушения Главой Волгограда п.2 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии Порядке предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом на маршрутах общего пользования в границах городского округа город-герой Волгоград по регулируемым в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа, содержащего требования к перевозчикам, не предусмотренные законодательством РФ, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции.
2.Выдать Главе Волгограда обязательное для исполнения предписание Главе Волгограда о прекращении нарушения п.2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в принятии абз.2 п.3.1 Главы 3 Порядка предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом на маршрутах общего пользования в границах городского округа город-герой Волгоград по регулируемым в установленном действующим законодательством РФ порядке тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа, утвержденного Постановлением Главы Волгограда от 29.01.2009 №170, а также установление следующих критериев перевозчиков, имеющих право на получение субсидий:
- осуществление перевозок по тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа по регулируемым в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке с предоставлением льгот по оплате проезда отдельным категориям граждан в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и по СПБ;
- наличие типа транспортного средства, соответствующего виду перевозок и требованиям департамента, экипированного, технически исправного, оборудованного средствами связи и контроля за движением (при использовании автоматизированных систем контроля), отвечающего установленным санитарным требованиям;
- наличие стажа работы на рынке транспортных услуг не менее 3 лет, установленных вышеуказанным Порядком, противоречащих п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, а именно: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, посредством отмены или изменения вышеуказанных пунктов и критериев в части, нарушающей антимонопольное законодательство.