Приказ КБФПиК Волгоградской обл. от 24.06.2011 г № 221
Об утверждении Стратегии управления государственным долгом Волгоградской области
В целях совершенствования политики управления государственным долгом Волгоградской области приказываю:
1.Утвердить прилагаемую Стратегию управления государственным долгом Волгоградской области.
2.Признать утратившим силу приказ Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области от 29 июня 2009 года N 86 "Об утверждении Стратегии управления государственным долгом Волгоградской области в условиях мирового финансового кризиса".
3.Настоящий приказ вступает в действие с момента его подписания.
Заместитель Главы Администрации
Волгоградской области -
председатель Комитета
бюджетно-финансовой политики
и казначейства
А.В.ДОРЖДЕЕВ
СТРАТЕГИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Введение
Разработка данной Стратегии управления государственным долгом Волгоградской области (далее - Стратегия) обусловлена изменениями финансово-экономической ситуации в стране и волгоградском регионе, необходимостью корректировки проводимой политики государственных внутренних заимствований области.
Долговая политика формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления по их реализации.
Система управления государственным долгом представляет собой взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику Волгоградской области.
Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики, которая в свою очередь является частью социально-экономической политики области. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.
Данная взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования бюджетной политики с целью повышения эффективности бюджетных расходов.
Качественное и эффективное управление региональным долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и подразумевает целую систему принципов управления долгом, создание прозрачной системы управления с использованием четких процедур и механизмов.
I.Цели и задачи управления государственным долгом
Волгоградской области
Основной целью управления долгом остается обеспечение исполнения расходных обязательств региона в полном объеме по возможно низкой стоимости.
Содержание долговой политики включает широкий комплекс мероприятий:
- разработку концепции долговой политики, определение ее стратегических направлений, целей, главных задач;
- создание адекватного механизма реализации долговой политики;
- управление деятельностью по планированию заимствований, организации размещения займов, привлечению кредитов, предоставлению государственных гарантий, а также за своевременным погашением государственного долга.
Для эффективной реализации долговой политики необходимо:
1.Совершенствовать систему долгового управления, важными элементами которого являются надлежащий учет и мониторинг государственного долга.
2.Внедрять прогрессивные технологии по управлению государственным долгом, позволяющие контролировать состояние долговой нагрузки и отслеживать ход выполнения расходных обязательств в режиме реального времени.
3.Гибко реагировать на изменяющиеся условия финансовых рынков и использовать наиболее благоприятные источники и формы заимствований.
4.Планировать принятие новых долговых обязательств исходя из принципа исполнения всех обязательств своевременно и в полном объеме.
Задачи, которые необходимо решать в процессе управления государственным долгом Волгоградской области:
- привлечение государственных заимствований в объемах, дополняющих доходы до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения принятых расходных обязательств;
- поддержание величины долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности региона;
- сохранение репутации Волгоградской области как надежного заемщика, безупречно и своевременно выполняющего финансовые обязательства;
- диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам;
- обеспечение своевременного, точного и полного учета долговых обязательств;
- прозрачность управления долгом;
- минимизация стоимости обслуживания долга.
II.Анализ результатов и существующей практики управления государственным долгом
Успешная реализация политики управления государственным долгом Волгоградской области в сочетании с устойчивым экономическим ростом в предшествующий докризисный период позволили снизить объем государственного долга и уровень долговой нагрузки по отношению к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений, обеспечить достойный запас прочности позиции бюджета по поддержанию безопасной долговой нагрузки на бюджет области.
Мировой финансовый кризис, повлекший ухудшение ситуации на фондовом рынке, резкий спад производства в реальном секторе экономики и общее снижение макроэкономических показателей, стал испытанием на прочность для многих субъектов Российской Федерации.
Превышение расходных обязательств над доходами привело к необходимости привлечения значительного объема заемных средств, доступность которых в условиях кризиса резко снизилась, что отразилось на их удорожании.
Сдерживание роста государственного долга в период кризиса позволило сохранить репутацию и рейтинг Волгоградской области на прежнем докризисном уровне. Принятые долговые обязательства область выполняла своевременно и в полном объеме. Долговая нагрузка при этом поддерживалась в пределах до 30 процентов (23,2%, 22,9%).
Расходы на обслуживание долговых обязательств составляют порядка одного процента от расходов областного бюджета за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Учет государственных долговых обязательств Волгоградской области ведется в государственной долговой книге в установленном порядке.
Кроме того, ведется учет консолидированного долга Волгоградской области, в состав которого включается объем муниципального долга и объем долговых обязательств унитарных предприятий и хозяйственных обществ с долей муниципальной и государственной собственности.
В процессе формирования и исполнения областного бюджета финансовым органом Волгоградской области соблюдаются все требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничений на предельный объем заимствований, предельный объем государственного долга и расходов на его обслуживание.
Экономия расходов на обслуживание государственных долговых обязательств Волгоградской области складывается в результате заключения контрактов на привлечение заемных средств по результатам проведенных торгов, взаимодействия с кредитными организациями по снижению процентной ставки за пользование заемными средствами, планомерного досрочного погашения кредитных средств на основании составленного графика погашения исходя из возможностей областного бюджета.
III.Основные направления стратегии управления государственным долгом на среднесрочный период и параметры государственного долга Волгоградской области
Долговая политика Волгоградской области на среднесрочную перспективу будет продолжать строиться на принципах безусловного исполнения и обслуживания принятых долговых обязательств Волгоградской области в полном объеме и установленные сроки.
В связи со значительным увеличением объема государственного долга в 2009 - 2012 годах, обусловленным необходимостью финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств, особое внимание будет уделяться поддержанию долговой нагрузки на бюджет на безопасном уровне при минимальной стоимости заимствований и равномерному распределению во времени связанных с долгом платежей.
Основными направлениями Стратегии являются:
1.Определение потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга.
2.Определение минимально необходимого объема государственных заимствований, способных обеспечить решение важных задач развития области, не допустив при этом неконтролируемого роста государственного долга и повышения рисков исполнения долговых обязательств Волгоградской области.
3.Обеспечение тесной взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с имеющимися потребностями бюджета Волгоградской области в привлечении заемных средств.
4.Своевременное исполнение долговых обязательств Волгоградской области.
5.Планирование видов заимствований, объема и сроков привлечения государственных заимствований с учетом мониторинга финансовых рынков.
6.Привлечение заемных средств на основе проведения открытых торгов с целью отбора более выгодных для бюджета условий (более низкой процентной ставки в сочетании со сроком заимствований).
7.Оптимизация структуры государственного долга в целях минимизации стоимости его обслуживания.
8.Ведение государственной долговой книги в соответствии с установленным порядком.
9.Размещение информации о долговых обязательствах на портале Губернатора и Правительства Волгоградской области.
10.Минимизация рисков, связанных с выдачей государственных гарантий Волгоградской области.
Необходимым элементом управления долгом Волгоградской области остается расчет долговой нагрузки на бюджет субъекта Российской Федерации.
С экономической точки зрения уровень долговой нагрузки является критерием соответствия объема обязательств и выплат по ним поступлениям в бюджет, степени покрытия обязательств собственными доходами.
Мероприятия по внедрению формализованных процедур управления государственным долгом Волгоградской области должны способствовать достижению целей долговой политики региона.
Абзац исключен с 25 декабря 2012 года
При формировании областного бюджета необходимо учитывать стратегию долговой политики, нацеленную на достижение оптимального отношения государственного долга к утвержденному общему годовому объему доходов бюджета Волгоградской области без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, установить дополнительные критерии в области разработки и реализации заемной политики.
Определить предельный размер долга, исходя из ретроспективного анализа государственного долга Волгоградской области и состояния долга субъектов Российской Федерации, на уровне не более 90% по отношению к общему годовому объему доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений для безопасного управления государственным долгом и на уровне не более 100% - для допустимого управления государственным долгом.
Отношение расходов на обслуживание государственного долга к расходам бюджета за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ, не должно превышать 10%. Такая стоимость обслуживания государственного долга может считаться экономически обоснованной.
Объем краткосрочных прямых обязательств Волгоградской области, принимаемых в текущем году, следует поддерживать в пределах 10% относительно общего годового объема доходов бюджета Волгоградской области без учета объема безвозмездных поступлений.
Отношение долга по гарантиям к общему годовому объему доходов бюджета Волгоградской области без учета объема безвозмездных поступлений необходимо ограничить 5 процентами.
Привлечение новых заимствований осуществлять с учетом свободной долговой емкости бюджета, наиболее приемлемых для области условий, не допускать "пиковых платежей" при исполнении долговых обязательств.
Фактически долговая емкость бюджета определяет объемы погашения и обслуживания существующих и вновь привлекаемых долговых обязательств, которые можно осуществлять за счет общих доходов бюджета.
Объем долга при этом может быть большой, но платежи с учетом дюрации будут растянуты на несколько лет, а следовательно, долговая нагрузка на бюджет будет являться допустимой.
Долговые инструменты в виде кредитов кредитных организаций, государственных ценных бумаг Волгоградской области, бюджетных кредитов из федерального бюджета остаются основными способами привлечения заемных средств для целей областного бюджета.
Привлечение кредитных средств остается самым мобильным и необходимым фактором для обеспечения сбалансированности бюджета.
Основные задачи по определению объемов и сроков кредитования заключаются в том, чтобы привлекать заемные средства на покрытие кассового разрыва в пределах сумм, необходимых для финансирования утвержденных лимитов бюджетных обязательств, проводить регулярный мониторинг на рынке кредитования, регулярно организовывать информационное взаимодействие с коммерческими банками.
В целях минимизации расходов по процентным платежам за пользование кредитными средствами предусматривается проведение открытых торгов на право заключения государственных контрактов по оказанию финансовых услуг, при этом процентная ставка должна быть фиксированной на весь срок заключаемого контракта.
При определении объемов и сроков заимствований на рынке ценных бумаг необходимо:
- вести беспрерывный мониторинг рынка ценных бумаг;
- проводить размещение ценных бумаг Волгоградской области при благоприятной конъюнктуре на рынке;
- использовать практику заимствований на рынке ценных бумаг для финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств с приемлемой (не влекущей излишних расходов на обслуживание государственного долга для бюджета области) доходностью;
- отдавать приоритет использованию среднесрочных и долгосрочных заимствований на рынке ценных бумаг с целью снижения долговой нагрузки на бюджет области;
- выпускать финансовые инструменты с постоянной или фиксированной ставкой купонного дохода или дисконта с целью снижения риска непредвиденных расходов на обслуживание государственного долга в будущие периоды.
Основными задачами Волгоградской области по поддержанию надежности и ликвидности ценных бумаг Волгоградской области определены следующие меры:
- своевременное погашение и обслуживание заимствований с целью недопущения наступления технического дефолта по существующим обязательствам и безусловное исполнение взятых на себя обязательств по ценным бумагам Волгоградской области;
- проведение работы с биржевыми площадками по процедуре листинга.
В целях снижения расходов на обслуживание государственных ценных бумаг Волгоградской области предусматривается:
- выбор контрагентов и заключение договоров на рынке ценных бумаг только через проведение открытых торгов, что позволит снизить выплаты областного бюджета по агентским и прочим договорам;
- проведение процедуры листинга вновь размещаемых ценных бумаг.
Одним из наиболее выгодных способов привлечения заемных средств является получение бюджетных кредитов из средств федерального бюджета.
Возможность привлечения бюджетных кредитов на цели сбалансированности областного бюджета приведет к сокращению расходов на обслуживание государственного долга.
Выделение бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации осуществляется на основании обоснованной заявки субъекта и в соответствии с формализованной методикой предоставления бюджетных кредитов.
В рамках мероприятий, проводимых Правительством Российской Федерации по поддержанию реального сектора экономики, Волгоградская область намерена продолжать предоставлять государственные гарантии для реализации высокоэффективных, с точки зрения общественной значимости и экономической отдачи, программ и проектов системообразующим предприятиям, являющимся крупными работодателями, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения.
Вопрос о предоставлении государственной гарантии Волгоградской области должен решаться с учетом взвешенного подхода на этапе включения принципалов в перечень государственных гарантий на очередной финансовый год.
Управление структурой государственного долга в соответствии с данной Стратегией следует осуществлять посредством систематического отбора форм заимствований, отвечающих потребности области в привлечении финансовых ресурсов и способствующих минимизации стоимости государственного долга при заданном уровне рисков.
Основой бюджетной политики в части управления государственным долгом, обеспечивающей необходимый уровень экономической безопасности, должен быть механизм защиты определенной части расходов бюджета, необходимых для бесперебойного функционирования областной инфраструктуры и выполнения социальных программ от рисков, связанных с погашением долга. К числу таких расходов должны быть отнесены текущие расходы бюджета, включая расходы по обслуживанию государственного долга области, а также частично расходы капитального характера (реализация задач по приобретению оборудования и капитальному ремонту объектов областной инфраструктуры).
В среднесрочном планировании необходимо четко контролировать объемы заимствований, осуществляемых в нынешних и прогнозируемых экономических условиях, для сохранения долговой нагрузки на управляемом уровне.
IV.Управление рисками, связанными с управлением государственным долгом Волгоградской области
Основными рисками исполнения областного бюджета, в том числе в части привлечения заемных средств, остаются:
1.Риск процентной ставки, показывающий вероятность неблагоприятного для Волгоградской области изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах.
Источником риска процентной ставки являются изменения условий на рынке заимствований, которые в значительной степени находятся вне контроля исполнительного органа государственной власти области.
Исходя из этого, основным подходом к минимизации данного риска является отказ от использования заимствований, которым присущ высокий риск процентной ставки. Одним из вариантов этого подхода является осуществление заимствований с фиксированной ставкой и с возможностью досрочного погашения.
2.Риск ликвидности, связанный с отсутствием у областного бюджета средств для полного исполнения своих обязательств в срок.
Источником риска ликвидности являются изменения макроэкономических факторов, влияющих на формирование доходов и расходов областного бюджета и, как следствие, объемов заимствований. Данный риск поддается определенному контролю со стороны исполнительного органа государственной власти области.
Одним из подходов к минимизации риска ликвидности является повышение точности бюджетных прогнозов. Другим подходом может быть построение оценки долговой емкости бюджета на основе консервативных или даже пессимистичных прогнозов экономического развития и финансового состояния области.
Основным инструментом управления ликвидностью областного бюджета и государственными заимствованиями Волгоградской области является оптимизация источников финансирования дефицита бюджета, которая подразумевает решение следующих задач:
- обеспечение полного и своевременного финансирования расходов;
- использование временно не востребованных для финансирования расходов средств областного бюджета.
В рамках решения этих задач необходимо проводить следующие мероприятия:
- на регулярной основе осуществлять контроль кассового исполнения областного бюджета в квартальной и месячной разбивке;
- при планировании заимствований в обязательном порядке использовать прогнозы поступления доходов, финансирования расходов, погашения долга и привлечения государственных заимствований, а также анализ исполнения бюджета предыдущих лет;
- при планировании заимствований учитывать не только потребности бюджета, но и экономические возможности по мобилизации ресурсов, конъюнктуру на финансовых рынках, прогнозные оценки потребности в заимствованиях до конца года;
- объемы заимствований определять по структуре и распределять в течение года таким образом, чтобы не допускать ухудшения существенных условий заимствований;
- для сглаживания пиков платежей по финансированию расходов бюджета, в том числе на погашение долга, целесообразно при планировании бюджета и заимствований предусматривать резервные средства.
В целях исключения рисков возникновения просроченной задолженности при исполнении бюджета необходимо использовать несколько правил:
1) в кассовом плане исполнения бюджета источником погашения долговых обязательств использовать преимущественно только собственные доходы;
2) привлечение новых заимствований не увязывать по сроку с погашением долговых обязательств;
3) все кредитные договоры заключать с правом досрочного погашения. Таким образом, бюджет будет иметь возможность составлять для себя удобный, распределенный во времени график погашения кредита. Кроме того, всегда будет существовать возможность замены дорогих долговых обязательств на более дешевые ресурсы.
Эти правила позволят четко выдерживать графики погашения и обслуживания долговых обязательств за счет собственных доходов. В случае отсутствия возможности привлечения плановых заимствований ликвидность следует регулировать путем сокращения непроцентных расходов.
3.Кредитный риск - риск неплатежа организации по обязательствам, гарантированным Правительством области.
Кредитный риск в определенной мере поддается контролю органам исполнительной государственной власти области.
Возможные подходы к минимизации кредитного риска включают в себя:
1) предоставление государственных гарантий организациям на поддержание основной производственной деятельности и на капитальные вложения;
2) требование обеспечения при выдаче государственной гарантии;
3) проведение анализа финансового состояния и кредитоспособности получателя гарантии, с тем чтобы гарантии выдавались исключительно организациям, которые имеют финансовую возможность исполнить соответствующие обязательства в срок и в установленных размерах;
4) постоянный контроль кредитоспособности каждой организации на протяжении всего срока гарантии, с тем чтобы при обнаружении ухудшения финансового положения организации можно было предпринять необходимые меры для погашения максимально возможной суммы;
5) недопущение чрезмерной концентрации предоставления гарантий одной организации или в одной отрасли экономики.
4.Риск недостаточного спроса на облигации в определенный момент времени, который ведет к невозможности удовлетворения потребностей эмитента.
В складывающейся финансово-экономической ситуации необходимо искать новые пути взаимодействия с коммерческими организациями, решать как стандартные, так и новые финансовые задачи.
Волгоградская область должна стремиться к проведению максимально гибкой политики заимствований, позволяющей оперативно заменять одни долговые инструменты другими в зависимости от изменения условий на внутреннем и внешнем рынках в интересах бюджета Волгоградской области.
V.Ожидаемые результаты
Применение предложенных принципов управления государственным долгом Волгоградской области позволит обеспечить четкий механизм планирования и привлечения государственных заимствований на среднесрочный период на основе одновременного расчета их влияния на долговую нагрузку на бюджет области и кредитоспособность Волгоградской области.
Реализация предусмотренных Стратегией мероприятий позволит:
1.Сохранить финансовую устойчивость бюджета Волгоградской области.
2.Диверсифицировать объем государственного долга области в сторону увеличения средне- и долгосрочных обязательств.
3.Снизить влияние платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Волгоградской области на финансирование иных статей расходов бюджета.
4.Не допустить единовременного отвлечения значительного объема средств областного бюджета на погашение и обслуживание государственного долга.
5.Оптимизировать структуру и объем государственного долга с целью минимизации расходов на его обслуживание.
6.Обеспечить доступность информации о государственном долге Волгоградской области.
Стратегия характеризуется комплексным подходом, учитывающим особенности общей экономической тенденции развития региона, денежно-кредитной, финансовой и инвестиционной политики.
Важным фактором финансовой репутации и инвестиционной привлекательности региона-заемщика является наличие кредитного рейтинга, присваиваемого специальными агентствами согласно международным правилам.
Кредитный рейтинг открывает региону существенную доступность к заемным средствам, максимальным объемам и снижению стоимости их обслуживания.
Соблюдение стратегических целей по управлению государственным долгом обеспечит сохранение платежеспособности региона, устранит риск неисполнения финансовых обязательств, поддержит кредитный рейтинг региона на инвестиционно привлекательном уровне.