Заключение от 08.09.2006 г № 590З
На Закон Волгоградской области от 13 июля 1999 года N 286-ОД «О региональной промышленной политике и промышленной деятельности на территории Волгоградской области»
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 13 июля 1999 года N 286-ОД "О региональной промышленной политике и промышленной деятельности на территории Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Повторной юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон регламентирует создание механизма осуществления региональной политики в сфере промышленной деятельности, который обеспечивает устойчивое развитие предприятий и организаций независимо от форм собственности, структурную перестройку экономики Волгоградской области (статья 2 рассматриваемого Закона Волгоградской области).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются общественные отношения, направленные на осуществление региональной политики в сфере промышленной деятельности на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ;
- Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Частью 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации области осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют принадлежащие им полномочия.
Следовательно, исследуемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, рассматриваемый юридической экспертизой Закон Волгоградской области принят в пределах компетенции Волгоградской областной Думы как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако в ходе правового исследования в тексте Закона Волгоградской области выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Абзацем 8 статьи 10 Закона Волгоградской области предусмотрено, что органы местного самоуправления Волгоградской области в сфере управления промышленной деятельностью осуществляют организацию и координацию деятельности административных, наблюдательных, межведомственных и других комиссий, муниципальных служб административно-технической и торговой инспекций, органов санэпиднадзора, пожарного надзора.
Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 46 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.
Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, - Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, а также руководители его территориальных органов - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации, городам, районам и на транспорте, главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти, указанных в абзаце четвертом пункта 2 настоящей статьи (пункт 3 статьи 46 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
Абзацем 5 статьи 5 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Кроме того, статья 7 указанного выше Федерального закона, предусматривающая полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, признана утратившей силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Таким образом, органы местного самоуправления Волгоградской области не вправе осуществлять организацию и координацию органов санитарно-эпидемиологического надзора.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 6 Федерального закона "О пожарной безопасности" государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.
Органами государственного пожарного надзора являются:
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, в лице структурного подразделения его центрального аппарата, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора;
структурные подразделения региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, созданные для организации и осуществления государственного пожарного надзора на территориях федеральных округов;
структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности;
подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в закрытых административно-территориальных образованиях.
Согласно абзацу 7 статьи 16 Федерального закона "О пожарной безопасности" организация государственного пожарного надзора относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности.
К полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений .
Таким образом, органы местного самоуправления не вправе осуществлять полномочия по организации и координации государственного пожарного надзора.
2.Согласно частям 1 и 2 статьи 22 исследуемого Закона порядок функционирования и налоговый режим зон экономического развития основывается на Законе Волгоградской области от 3 июня 1997 года N 121-ОД "О порядке создания зон экономического развития на территории Волгоградской области".
Создание зоны экономического развития производится на основании специального закона Волгоградской области по совместному ходатайству представительного и исполнительного органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.
Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" установлено, что решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 40 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" предусмотрено, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона существование особых экономических зон, созданных до дня его вступления в силу, прекращается.
Таким образом, субъект Российской Федерации не вправе регулировать отношения, связанные с созданием, установлением порядка функционирования и налогового режима на территории зон экономического развития, ввиду того, что регламентация указанных вопросов входит в компетенцию Российской Федерации.
Содержание и форма анализируемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Первоначальный текст документа опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" N 134 от 27 июля 1999 года ("Деловой человек" N 31).
Законы Волгоградской области, вносящие изменения в исследуемый Закон, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 27 июня 2001 года N 114, от 6 декабря 2003 N 226, от 27 февраля 2004 года N 36, от 14 июля 2004 года N 127 соответственно.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 13 июля 1999 года N 286-ОД "О региональной промышленной политике и промышленной деятельности на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению организации и координации органов санэпиднадзора, пожарного надзора; регламентации вопросов создания, установления порядка функционирования и налогового режима на территории зон экономического развития.
Предлагаю устранить выявленные несоответствия действующему федеральному законодательству; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
И.о. начальника отдела законодательства и федерального регистра Главного управления Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской области советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ