Заключение от 22.10.2015 г № 2564Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 22.10.2015 N 2564н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета ветеринарии Волгоградской области от 11 октября 2012 г. N 248 "Об утверждении административного регламента предоставления государственными учреждениями Волгоградской области, находящимися в ведении комитета ветеринарии Волгоградской области, государственной услуги "Оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа комитета ветеринарии Волгоградской области от 31 августа 2015 г. N 479а "О внесении изменения в приказ председателя комитета ветеринарии Волгоградской области от 11 октября 2012 г. N 248 "Об утверждении административного регламента предоставления государственными учреждениями Волгоградской области, находящимися в ведении комитета ветеринарии Волгоградской области, государственной услуги "Оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент предоставления государственными учреждениями Волгоградской области, находящимися в ведении комитета ветеринарии Волгоградской области, государственной услуги "Оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов" (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения по предоставлению государственных услуг.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 "Об утверждении Правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронном виде" ;
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 13.09.1999 N 308-ОД "О ветеринарии" ;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- постановлением Правительства Волгоградской области от 24.07.2012 N 265-п "Об утверждении Положения о комитете ветеринарии Волгоградской области" .
В соответствии с пунктами "з" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с эпидемиями, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 3 указанного выше Закона Российской Федерации к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению.
Согласно абзацу 2 пункта 7 Правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422, ветеринарные свидетельства форм N N 1, 2, 3 и ветеринарные справки формы N 4 оформляют учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, а также ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы федеральных органов исполнительной власти в области обороны, внутренних дел, исполнения наказаний, государственной охраны и обеспечения безопасности.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Абзацем 5 части 3 статьи 7 Устава Волгоградской области установлено, что систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" комитет ветеринарии Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Согласно пункту 1.1 Положения о комитете ветеринарии Волгоградской области, утвержденного постановлением Правительства Волгоградской области от 24.07.2012 N 265-п, комитет ветеринарии Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в области ветеринарии на территории Волгоградской области.
Согласно пункту 3.4 названного Положения Председатель Комитета издает приказы Комитета.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входило в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Пунктом 3.22 Административного регламента установлено, что ветеринарные сопроводительные документы действительны:
ветеринарные свидетельства формы N 1, ветеринарные справки формы N 4, выданные на животных, - в течение 5 дней с момента выдачи и до начала перевозки, реализации, хранения;
ветеринарные свидетельства форм N 2, 3, ветеринарные справки формы N 4 (за исключением ветеринарных справок, выданных на животных) - с момента выдачи и до окончания перевозки, реализации, хранения.
Вместе с тем согласно пункту 9 Правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 17.07.2014 N 281, ветеринарные сопроводительные документы действительны:
при оформлении произведенной партии подконтрольной продукции - с момента оформления и до истечения срока годности продукции, реализации, хранения;
при оформлении перемещаемой (перевозимой) партии подконтрольной продукции - с момента оформления и до окончания ее перемещения (перевозки);
при оформлении на животных - в течение 5 дней с даты оформления и до окончания перевозки и/или реализации.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении иных сроков действительности ветеринарных сопроводительных документов.
В тексте Приказа выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктом 2.3 Административного регламента результатом предоставления государственной услуги является выдача юридическому или физическому лицу ветеринарных свидетельств форм N 1, 2, 3, ветеринарной справки формы N 4, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 "Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов", согласно приложению 2 к настоящему Регламенту.
Вместе с тем указанный приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации признан утратившим силу.
Ссылка на названный Приказ также содержится и в пункте 2.5 Административного регламента.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в ссылке на нормативный правовой акт, признанный утратившим силу.
2.Пунктом 2.4.1 Административного регламента устанавливается срок предоставления государственной услуги, а именно: выдача ветеринарных сопроводительных документов производится по устному либо письменному заявлению юридического или физического лица по месту происхождения груза в срок в течение одного рабочего дня, а в случаях, требующих проведения лабораторных исследований (экспертизы), - после получения результатов экспертизы, в случае проведения профилактического карантина животных, необходимых ветеринарных обработок и исследований животных - по завершении карантина, необходимых ветеринарных обработок, исследований животных.
Анализ приведенного правового положения не позволяет ясно и точно определить срок, в который происходит выдача ветеринарных сопроводительных документов, если требовалось, например, проведение лабораторных исследований.
Необходимо обратить внимание на то, что пунктом 4 Правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422, установлено, что ветеринарные сопроводительные документы оформляются и выдаются в течение одного рабочего дня при отсутствии необходимости проведения лабораторных исследований подконтрольных товаров, а при наличии необходимости в их проведении - в течение одного рабочего дня по их завершении.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, принцип формальной определенности закона, вытекающий из статей 1 , 4 , 6 , 15 и 19 Конституции Российской Федерации, диктует необходимость точности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, без которой не может быть обеспечено единообразное понимание и применение таких норм, а значит, и равенство всех перед законом; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения, ведут к нарушению предусмотренных статьями 2, 18, 45 и 46 Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 5 марта 2013 года N 5-П и др.).
Аналогичное замечание относится и к пункту 3.14 Административного регламента.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в нарушении принципа правовой определенности при изложении нормы административного регламента.
3.Абзацем 5 пункта 2.7 Административного регламента установлено, что одним из оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, является отказ заявителя от оплаты государственной услуги, если оплата предусмотрена действующим положением о порядке оплаты ветеринарных услуг.
При этом пунктом 2.10.1 Административного регламента установлено, что государственная услуга предоставляется бесплатно.
Сравнительный анализ приведенных правовых положений позволяет сделать вывод об их противоречии друг другу. Если пунктом 2.10.1 Административного регламента установлено, что государственная услуга оказывается бесплатно, то неясно, каким образом может быть отказано в приеме документов по тому основанию, что заявителем не оплачена государственная услуга.
При этом нужно отметить, что оплата заявителем иных исследований (экспертиза, прививки и т.п.), необходимых для предоставления государственной услуги (выдача ветеринарных сопроводительных документов), не является по своему правовому содержанию платой за оказание государственной услуги.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в несогласованности отдельных норм Административного регламента.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 17 октября 2012 г. N 193.
Приказы комитета ветеринарии Волгоградской области от 19 октября 2012 г. N 254, от 07 марта 2013 г. N 61, от 04 июня 2013 г. N 146, от 22 ноября 2013 г. N 430, от 15 апреля 2014 г. N 120а, от 27 мая 2014 г. N 172а, от 11 декабря 2014 г. N 500а, от 22 января 2015 г. N 19а, от 26 марта 2015 г. N 113а, от 26 июня 2015 г. N 323а, от 31 августа 2015 г. N 479а, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 31 октября 2012 г. N 204, от 20 марта 2013 г. N 48, от 14 июня 2013 г. N 105, от 04 декабря 2013 г. N 227, от 23 апреля 2014 г. N 73, от 04 июня 2014 г. N 99, от 17 декабря 2014 г. N 237, от 28 января 2015 г. N 14, от 01 апреля 2015 г. N 57, от 04 июля 2015 г. N 117, от 08 сентября 2015 г. N 145.
Вывод: приказ комитета ветеринарии Волгоградской области от 11 октября 2012 г. N 248 "Об утверждении административного регламента предоставления государственными учреждениями Волгоградской области, находящимися в ведении комитета ветеринарии Волгоградской области, государственной услуги "Оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ