Заключение от 26.01.2007 г № 28З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 26.01.2007 N 28з
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года N 727-ОД (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 29 декабря 2006 года N 1400-ОД "О внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года N 727-ОД".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Кодекс определяет состав административных правонарушений и устанавливает административную ответственность за их совершение на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются административные правоотношения.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 30.03.1995 N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1995 N 1017 "Об утверждении Правил проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекций)" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.1996 N 221 "Об утверждении Правил обязательного медицинского освидетельствования лиц, находящихся в местах лишения свободы, на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Следовательно, исследуемый Кодекс принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 3 пункта 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения.
Однако в тексте рассматриваемого Кодекса выявлены несоответствия действующему федеральному, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии со статьей 14 исследуемого Кодекса уклонение от обследования на заболевания туберкулезом, ВИЧ-инфекцией, инфекциями, передающимися преимущественно половым путем, лиц, медицинское обследование которых является обязательным, влечет предупреждение или наложение штрафа.
Пунктом 3 статьи 7 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" установлено, что медицинское освидетельствование проводится добровольно, за исключением случаев, предусмотренных статьей 9 настоящего Федерального закона, когда такое освидетельствование является обязательным.
В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 9 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" обязательному медицинскому освидетельствованию подлежат доноры крови, биологических жидкостей, органов и тканей.
Работники отдельных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, проходят обязательное медицинское освидетельствование для выявления ВИЧ-инфекции при проведении обязательных предварительных, при поступлении на работу, и периодических медицинских осмотров.
Согласно статье 24 указанного Федерального закона нарушение настоящего Федерального закона влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и гражданско-правовую ответственность.
В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" лица, отказавшиеся от обязательного медицинского освидетельствования, не могут быть донорами крови, биологических жидкостей, органов и тканей.
Пунктом 4 статьи 9 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" определено, что правила, в соответствии с которыми осуществляется обязательное медицинское освидетельствование лиц в целях охраны здоровья населения и предупреждения распространения ВИЧ-инфекции, устанавливаются Правительством Российской Федерации и пересматриваются им не реже одного раза в пять лет.
Пунктом 18 Правил проведения обязательного медицинского освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекций), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.1995 N 1017, установлено, что при отказе от прохождения обязательного медицинского освидетельствования на выявление ВИЧ-инфекции без уважительных причин работник подлежит дисциплинарной ответственности в установленном порядке.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления административной ответственности в отношении лиц, уклоняющихся от обязательного обследования на заболевание ВИЧ-инфекцией.
2.Статьей 20.5 исследуемого Кодекса предусмотрена административная ответственность за нарушение норм и режимов поставки воды, газа, тепловой и электрической энергии для обеспечения жилищного фонда.
В соответствии с пунктом 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Согласно абзацу 2 пункта 3 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 (далее - Правила), коммунальные услуги - деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.
Пунктом 75 указанных Правил определено, что исполнитель несет установленную законодательством Российской Федерации ответственность за нарушение качества и порядка предоставления коммунальных услуг.
В соответствии со статьей 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления административной ответственности за нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами.
3.Статьей 52.2 рассматриваемого Кодекса установлена административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Согласно статье 15 указанного Федерального закона лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.
4.Статьей 63 рассматриваемого Кодекса установлена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
Согласно абзацу 23 статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные органы государственной власти в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами устанавливают основания, виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
Статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
5.Статьей 64 рассматриваемого Кодекса установлена административная ответственность за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе.
Согласно абзацу 23 статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные органы государственной власти в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами устанавливают основания, виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.
Статьей 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления административной ответственности за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе.
6.Статьей 65 рассматриваемого Кодекса установлена ответственность за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
Согласно абзацу 23 статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные органы государственной власти в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами устанавливают основания, виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со статьей 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.
Статьей 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления административной ответственности за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
Кроме того, в тексте исследуемого Кодекса выявлено нарушение правил законодательной техники, заключающееся в следующем.
В соответствии с подпунктом 29 пункта 3 статьи 8 исследуемого Кодекса протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов исполнительной власти, являющихся главными распорядителями средств областного бюджета, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 63 - 65 настоящего Кодекса, совершенных получателями средств областного бюджета при исполнении областного бюджета.
Поскольку статьи 63 - 65 рассматриваемого Кодекса не соответствуют федеральному законодательству и требуют исключения, должностным лицам, указанным в подпункте 29 пункта 3 статьи 8, не может быть предоставлено право на составление протоколов об административных правонарушениях по рассматриваемым составам административных правонарушений.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 23 июля 2002 года N 126.
Все законы Волгоградской области, составляющие редакции Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда", являющейся источником официального опубликования нормативных правовых актов Волгоградской области.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года N 727-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части вторжения в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления административной ответственности за уклонение от обязательного обследования на заболевание ВИЧ-инфекцией, за нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, за нецелевое использование бюджетных средств, за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
Предлагаю привести исследуемый Кодекс в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ