Заключение от 13.02.2007 г № 99Н
На Закон Волгоградской области от 7 декабря 2006 года N 1378-ОД «Об избирательных комиссиях в Волгоградской области»
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 7 декабря 2006 года N 1378-ОД "Об избирательных комиссиях в Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел исследуемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом устанавливается система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума в Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, связанные с организацией системы избирательных комиссий, комиссий референдума.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24.05.2006 N 176/1131-4 "О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти .
В соответствии с пунктами "б" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 8 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте Закона выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с частью 1 пункта 6 статьи 4 Закона органы регистрационного учета; органы, осуществляющие выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина на территории Российской Федерации; органы записи актов гражданского состояния; органы, осуществляющие воинский учет; органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы; суды представляют главе муниципального района (городского округа) по месту своего нахождения сведения, необходимые для формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума.
Согласно пунктам 5, 6, 7, 8 статьи 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" органы, осуществляющие регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации, регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев - по месту пребывания) граждан Российской Федерации, выдачи паспорта гражданина Российской Федерации в нарушение установленного порядка с указанием следующих персональных данных гражданина: фамилии, имени, отчества, даты рождения, места рождения, пола, гражданства, адреса места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - места пребывания), вида документа, удостоверяющего личность, серии и номера этого документа, наименования или кода органа, выдавшего документ, даты выдачи документа - главе местной администрации муниципального района, городского округа.
Органы записи актов гражданского состояния не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах смерти граждан Российской Федерации главе местной администрации муниципального района, городского округа.
Не реже чем один раз в три месяца органы, осуществляющие воинский учет, сообщают о гражданах Российской Федерации, призванных (поступивших по контракту) на военную службу (уволенных с военной службы), а органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы - о гражданах, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, главе местной администрации муниципального района, городского округа.
Суд, приняв решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным, сообщает о принятом решении главе местной администрации муниципального района, городского округа.
В соответствии с пунктом 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Согласно пункту 14 статьи 35 указанного Федерального закона организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении региональным законодателем порядка регистрации (учета) избирателей, участников референдума с нарушением требований федерального законодательства.
2.В соответствии с частью 4 пункта 6 статьи 4 Закона сведения, представленные указанными в настоящем пункте органами, обобщаются главой муниципального района (городского округа) и не реже чем один раз в месяц передаются в Избирательную комиссию Волгоградской области для формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума в порядке, который утверждается Избирательной комиссией Волгоградской области.
Согласно пункту 9 статьи 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" сведения, указанные в пунктах 5 - 8 настоящей статьи, не реже чем один раз в месяц передаются главой местной администрации муниципального района, городского округа в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.
Пунктом 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Согласно пункту 14 статьи 35 указанного Федерального закона организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении региональным законодателем порядка регистрации (учета) избирателей, участников референдума с нарушением требований федерального законодательства.
3.В соответствии с частью 1 пункта 6 статьи 11 Закона избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве девяти членов с правом решающего голоса.
Согласно пунктам 6 и 7 статьи 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти - одиннадцати членов с правом решающего голоса.
Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования.
В соответствии с пунктом 7.3 Методических рекомендаций о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий, утвержденных Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24.05.2006 N 176/1131-4, представительный орган муниципального образования формирует избирательную комиссию муниципального образования на основе предложений, указанных в пункте 2 статьи 22 Федерального закона, а также на основе предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а избирательную комиссию поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.
В связи с этим представительному органу муниципального образования рекомендуется заблаговременно, не позднее чем за месяц (если иной, более продолжительный, срок не установлен в законе субъекта Российской Федерации) до истечения срока полномочий избирательной комиссии муниципального образования, опубликовать в средствах массовой информации свое сообщение о предстоящем формировании избирательной комиссии муниципального образования. Сообщение должно содержать информацию о сроках и порядке представления предложений о кандидатурах в состав избирательной комиссии муниципального образования, количестве членов избирательной комиссии муниципального образования. Количественный состав избирательной комиссии муниципального образования может быть также утвержден представительным органом муниципального образования при принятии решения о персональном составе избирательной комиссии муниципального образования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации права представительного органа муниципального образования по установлению количественного состава избирательной комиссии муниципального образования.
4.В соответствии с частью 1 пункта 6 статьи 13 Закона территориальные комиссии, образованные на территории с числом избирателей 100 тыс. человек и более, формируются в количестве одиннадцати членов с правом решающего голоса. Территориальные комиссии, образованные на территории с числом избирателей менее 100 тыс. человек, формируются в количестве девяти членов с правом решающего голоса.
Согласно пунктам 5 и 6 статьи 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" территориальные комиссии формируются в количестве пяти - четырнадцати членов с правом решающего голоса.
Формирование территориальной комиссии осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 2 пункта 6.3 Методических рекомендаций о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий, утвержденных Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24.05.2006 N 176/1131-4, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, осуществляющая формирование территориальных избирательных комиссий, обязана заблаговременно утвердить на своем заседании перечень территориальных избирательных комиссий, подлежащих формированию (подпункт "е" пункта 10 статьи 23 Федерального закона). Этим же решением рекомендуется утверждать количественный состав каждой из территориальных избирательных комиссий. Не исключается возможность утверждения количественного состава территориальной избирательной комиссии и при принятии решения о ее персональном составе.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении региональным законодателем в компетенцию Избирательной комиссии Волгоградской области по вопросу установления количественного состава территориальной избирательной комиссии.
Содержание и форма исследуемого Закона соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 20 декабря 2006 года N 237.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 7 декабря 2006 года N 1378-ОД "Об избирательных комиссиях в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления порядка регистрации (учета) избирателей, участников референдума с нарушением требований федерального законодательства, превышения компетенции субъекта Российской Федерации по вопросам формирования избирательных комиссий муниципальных образований, территориальных избирательных комиссий.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Минюста России по Южному федеральному округу советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ