Заключение от 18.12.2007 г № 1166Н
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 18.12.2007 N 1166н
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 11 ноября 2002 года N 751-ОД "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности на территории Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом установлены правовые и экономические основы развития, сохранения сети автомобильных дорог регионального значения, управления дорожной деятельностью, направленные на защиту интересов физических и юридических лиц - пользователей автомобильных дорог Волгоградской области (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, связанные с управлением дорожной деятельностью в целях защиты интересов и обеспечения безопасности пользователей автомобильных дорог регионального значения Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ;
- Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 24.09.2007 N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.1991 N 61 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" ;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2006 N 209 "О некоторых вопросах, связанных с классификацией автомобильных дорог в Российской Федерации";
- Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25.09.2006 N 117 "Об утверждении порядка подготовки предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно абзацам 1, 2 пункта 3 статьи 6 указанного Федерального закона субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопроса строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 26.11 указанного Федерального закона для осуществления полномочий, указанных в пункте 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться автомобильные дороги общего пользования регионального значения, включая имущество, необходимое для их обслуживания.
Пунктом 1 статьи 26.12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 указанного Федерального закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте проекта Закона выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Частью 2 пункта 1 статьи 29 исследуемого Закона установлено, что финансирование и осуществление работ по всем проектам, связанным со строительством или реконструкцией автомобильных дорог, производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Вместе с тем Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" из объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня исключены:
- технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности;
- иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации видов объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня, исключенных федеральным законодателем.
Кроме того, в тексте исследуемого Закона выявлено нарушение законодательной техники, заключающееся в следующем.
В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона Волгоградской области предложения о внесении изменений в утвержденный перечень автомобильных дорог федерального значения представляются администрацией Волгоградской области в Федеральную дорожную службу России.
Согласно части 9 раздела 2 Структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.09.2007 1274, в структуру Министерства транспорта Российской Федерации входит федеральное дорожное агентство.
Пунктом 3 Порядка подготовки предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25.09.2006 N 117, определено, что предложения по внесению изменений в перечень по автомобильной дороге, автомобильным дорогам, участкам автомобильных дорог вносятся органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в Федеральное дорожное агентство.
Таким образом, наличие ссылки в исследуемом Законе на неуполномоченный федеральный орган исполнительной власти, в который направляются предложения по внесению изменений в перечень автомобильных дорог федерального значения, необоснованно.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 22 ноября 2002 года N 211.
Закон от 10 января 2007 года N 1411-ОД, которым вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 24 января 2007 года N 12.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 11 ноября 2002 года N 751-ОД "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности на территории Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству.
Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ