Заключение от 11.05.2005 г № 01-10/(007)90-05
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 11.05.2005 N 01-10/(007)90-05
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Устава (Основного закона) Волгоградской области от 17 июля 1996 года N 73-ОД (далее - Устав) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Устав (Основной закон) Волгоградской области принят в целях закрепления правового статуса Волгоградской области как субъекта Российской Федерации, обеспечения правовой основы ее развития.
Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .
Частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации установлено, что область как субъект Российской Федерации имеет свой устав и законодательство.
Согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус области определяется Конституцией Российской Федерации и уставом области, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему (подпункт "а" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в ходе правового анализа положений Устава (Основного закона) Волгоградской области выявлены несоответствия, возникновение которых обусловлено объективными причинами, связанными с изменением федерального законодательства, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с подпунктом "н" пункта 1 статьи 27 Устава к компетенции Волгоградской областной Думы отнесено утверждение структуры исполнительных органов государственной власти Волгоградской области.
Однако согласно пункту 4 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. А к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "м" пункта 2 статьи 5 указанного выше Федерального закона).
Аналогичное несоответствие выявлено в подпункте "д" пункта 2 статьи 39 Устава.
2.Согласно подпункту "г" пункта 1 статьи 31 Устава полномочия Волгоградской областной Думы могут быть прекращены досрочно в соответствии с федеральным законом о роспуске Волгоградской областной Думы.
Статья 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающая исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не содержит установленного подпунктом "г" пункта 1 статьи 31 Устава основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.
3.Пунктами 1, 2 и 3 статьи 35 Устава определены основы избрания гражданина Российской Федерации на должность главы администрации Волгоградской области путем реализации населением области всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен принципиально иной, в отличие от ранее существовавшего, порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 1 пункта 1 статьи 18 указанного выше Федерального закона наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а не путем его (высшего должностного лица субъекта Федерации) избрания на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
По указанному выше основанию, наряду с пунктами 1, 2 и 3 статьи 35 Устава, существует необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством подпункта "щ" пункта 1 статьи 27 Устава, относящего к компетенции Волгоградской областной Думы назначение выборов главы администрации области; пунктов 1 и 2 статьи 36 Устава, устанавливающих порядок вступления в должность и прекращения полномочий главы администрации области.
4.Пунктом 1 статьи 37 Устава определены основания досрочного прекращения полномочий главы администрации Волгоградской области, ряд из которых не соответствует основаниям досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предусмотренным пунктом 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Подпункт "к" пункта 1 статьи 37 Устава области, устанавливающий, что полномочия главы администрации области прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями, подлежит отмене ввиду установления федеральным законодательством нового порядка наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не предусматривающего его избрания путем участия населения Волгоградской области в выборах главы администрации области.
По мнению территориального органа юстиции, по приведенному выше основанию следует отменить путем признания утратившими силу пункт 2 статьи 37, статью 38 Устава, регламентирующую досрочный отзыв главы администрации избирателями.
Кроме того, формулировки подпунктов "б" и "г" пункта 1 статьи 37 Устава следует привести в соответствие с подпунктами "б" и "г" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" соответственно.
5.Пунктом 3 статьи 37 Устава установлен исчерпывающий перечень случаев, на основании которых Волгоградская областная Дума вправе выразить недоверие главе администрации области. К ним отнесены:
- издание им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу (Основному закону) и законам Волгоградской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава администрации области не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
- установленное соответствующим судом иное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава (Основного закона) и законов Волгоградской области, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Пунктом 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", наряду с приведенными выше в качестве случая для выражения недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации высшему должностному лицу, установлено ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей.
Выявленное несоответствие заключается в ограничении установленного федеральным законодательством перечня случаев, при возникновении которых законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.
6.В соответствии с пунктом 5 статьи 37 Устава решение Волгоградской областной Думы о недоверии главе администрации области влечет за собой его немедленную отставку.
Однако согласно действующему федеральному законодательству решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является достаточным основанием для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, поскольку в соответствии с пунктом 5 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президенту Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности.
Таким образом, в рассматриваемом случае высшее должностное лицо субъекта Федерации может быть отрешено от должности только по решению Президента Российской Федерации, принятому на основании решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 года N 73-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления порядка наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА