Приложение к Заключению от 07.05.2010 г № 614Н Регламент
Регламента исполнения управлением противопожарной службы и гражданской защиты администрации волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена юридическая экспертиза приказа Управления противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области от 19 февраля 2010 г. N 43 "Об утверждении Административного регламента исполнения Управлением противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области анализируемого нормативного правового акта.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден Административный регламент предоставления Управлением противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны (далее - Регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в области осуществления контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции от 25.11.2009 N 267-ФЗ);
- Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в редакции от 25.11.2009 N 267-ФЗ);
- Федеральным законом от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (в редакции от 25.11.2009 N 267-ФЗ);
- Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (в редакции от 25.11.2009 N 267-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 05.04.2010 N 40-ФЗ);
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции от 26.04.2010 N 66-ФЗ);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (в редакции от 02.10.2009 N 779);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.1998 N 1149 "О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне" (в редакции от 01.02.2005 N 49);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны" (в редакции от 22.10.2008 N 770);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции от 15.06.2009 N 481);
- постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 28.04.2006 N 1220-ОД "О пожарной безопасности" (в редакции от 31.12.2009 N 1980-ОД);
- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 19.04.2010 N 2025-ОД);
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 08.11.2005 N 1119 "О территориальной подсистеме Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.08.2006 N 982 "Об утверждении Положения об Управлении противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области" (в редакции от 30.06.2008 N 806);
- постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 21.11.2008 N 1598 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Волгоградской области".
В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение общественной безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона "О гражданской обороне" правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 указанного выше Федерального закона органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения, организуют подготовку и обучение населения в области гражданской обороны.
Пунктом 1 статьи 9 Федерального закона "О гражданской обороне" определено, что организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны.
Пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, определено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
В соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим постановлением.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Управление противопожарной службы и гражданской защиты входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2 статьи 42 Устава (Основного закона) Волгоградской области руководители структурных подразделений администрации области издают в порядке, установленном законом области, в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и иные нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории области.
Согласно пункту 1.1 Положения об Управлении противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области, утвержденного 04.08.2006 N 982, Управление противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области (далее именуется - Управление) является структурным подразделением Администрации Волгоградской области, обеспечивающим реализацию полномочий Волгоградской области по вопросам гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Пунктом 3.5.15 указанного выше Положения установлено, что начальник Управления издает приказы и распоряжения в пределах своей компетенции.
Таким образом, издание исследуемого юридической экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
Однако в тексте анализируемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Пунктом 3 Регламента установлено, что исполнение государственной функции предусматривает проверку и оценку деятельности органов исполнительной власти Волгоградской области, органов местного самоуправления и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации) по организации и осуществлению мероприятий по обучению населения в области гражданской обороны (далее - ГО), в том числе защиты от чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС).
В соответствии с пунктами 5.1, 5.7 Регламента план-график формируется структурным подразделением Управления, ответственным за проведение проверок, и утверждается начальником Управления не позднее 1 августа, предшествующего году проведения проверок.
Управление в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок, направляет План в органы прокуратуры.
Вместе с тем частями 3, 5, 6, 6.2 и 6.3 статьи 9 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определено, что плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом.
В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры.
Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок.
Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации иного порядка подготовки планов проведения плановых проверок, чем предусмотрено федеральным законодательством.
2.В соответствии с пунктом 8.2 Регламента срок проведения плановых и внеплановых проверок, т.е. дата начала и дата окончания проверки, в отношении каждого объекта проверки не должен превышать одного месяца.
Срок проведения проверки, установленный при проверке, может быть продлен лицом, назначившим проверку, на основании мотивированного представления (служебной записки) председателя комиссии или должностного лица, которому поручено проведение проверки, но не должен превышать 60 календарных дней с момента начала проверки.
Пунктами 1, 3 статьи 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации иного срока проведения проверки, чем предусмотрено федеральным законодательством.
3.В соответствии с пунктом 11 Регламента проведение проверки возможно в ходе осуществления комплексных проверок звеньев территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - территориальная подсистема РСЧС).
В данном случае в приказе о проведении проверки должны быть указаны:
фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение проверки организации и состояния подготовки населения в области ГО, в том числе защиты от ЧС;
наименование органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, организации, в отношении которых проводится проверка;
даты начала и окончания проверки.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 2 статьи 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:
1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия;
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного перечня сведений, которые необходимо отразить в приказе о проведении проверки, чем предусмотрено федеральным законодательством.
4.Согласно пункту 12 Регламента внеплановые мероприятия по проверкам организации и состояния подготовки населения в области ГО и защиты от ЧС осуществляются в случае:
- выявления в результате плановой проверки несоответствий установленным требованиям с целью контроля исполнения рекомендаций об устранении выявленных несоответствий (нарушений);
- возникновения угрозы жизни и здоровью граждан, нанесения ущерба имуществу, принадлежащему государству;
- обращения граждан в Управление с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) юридических лиц, связанными с невыполнением ими обязательных требований, а также при получении иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.
Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в Управление, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иных оснований для проведения внеплановых проверок, чем предусмотрено федеральным законодательством.
5.Пунктами 17 - 20.8.3 Регламента устанавливается содержание акта проверки.
В указанных положениях Регламента не предусматривается указание в акте проверки даты и номера распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и сведений об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведений о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала.
Указанные требования к содержанию акта проверки установлены подпунктами 3, 8 пункта 2 статьи 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного перечня сведений, которые необходимо отразить в акте проверки, чем предусмотрено федеральным законодательством.
6.В соответствии с пунктом 22 Регламента Акт составляется:
- в двух экземплярах: один экземпляр для проверенной организации, один экземпляр для Управления;
- в трех экземплярах: один экземпляр для органа, по мотивированному обращению, требованию или поручению которого проведена проверка; один экземпляр для проверенной организации; один экземпляр для Управления - при проведении проверки по мотивированному обращению руководителя правоохранительного органа федерального уровня или руководителя правоохранительного органа субъекта Российской Федерации, требованию, поручению соответствующего органа.
Вместе с тем в соответствии с пунктами 1, 4 статьи 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации иного порядка составления акта проверки, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
В соответствии с пунктом 10.2 Регламента для проведения проверки и оценки организации и состояния подготовки населения в области ГО, в том числе защиты от ЧС, разрабатывается программа проверки, в которой определяются:
цели, задачи и основные вопросы (элементы);
сроки, продолжительность и последовательность проведения проверки;
проверяемые органы исполнительной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления и организации.
Программа проведения проверки подписывается председателем комиссии, утверждается начальником Управления и не позднее чем за 30 календарных дней до начала работы комиссии доводится до привлекаемых к проверке органов управления и организаций.
Вместе с тем Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" понятие программы проведения проверки не установлено.
Сведения, которые содержатся согласно пункту 10.2 Регламента в программе проведения проверки, должны содержаться согласно нормам Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в приказе о проведении проверки.
С целью устранения выявленного нарушения правил юридической техники предлагаем внести в рассматриваемый Приказ необходимые изменения.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что приказ Управления противопожарной службы и гражданской защиты Администрации Волгоградской области от 19 февраля 2010 г. N 43 "Об утверждении Административного регламента исполнения Управлением противопожарной службы и гражданской защиты администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению контроля за ходом и качеством обучения населения в области гражданской обороны" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаю привести исследуемый Приказ в соответствие с действующим федеральным законодательством; устранить выявленное нарушение правил юридической техники и коррупционное положение; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ