Решение Волгоградского УФАС России от 02.09.2010 г № 10-01-15-03/276
О нарушении органом местного самоуправления законодательства о защите конкуренции, выразившемся в принятии противоречащего законодательству нормативного акта, регулирующего организацию транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок
Резолютивная часть решения оглашена 23 августа 2010 г.
В полном объеме решение изготовлено 2 сентября 2010 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председателя Комиссии: - заместителя руководителя управления - начальника отдела контроля органов власти,
членов Комиссии:
- старшего государственного инспектора отдела контроля органов власти,
- специалиста I разряда отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело N 10-01-15-03/276 по признакам нарушения Городищенской районной Думой Волгоградской области (403003, р.п. Городище, пл. 40-летия Сталинградской битвы, 1) части 1 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установила:
1 июля 2010 года в связи с обнаружением Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области признаков нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции приказом N 199 возбуждено дело в отношении Городищенской районной Думы Волгоградской области.
Ответчик извещен надлежащим образом (почтовое уведомление о вручении N 40000523028800 от 13.07.2010). Городищенская районная Дума представила ходатайство (N 299 от 5 августа 2010 г.) о рассмотрении дела в отсутствие представителя.
В соответствии с п. 6 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится в том числе создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
Городищенская районная Дума Волгоградской области действует на основании Устава Городищенского муниципального района Волгоградской области от 29.06.2005 N 847 (далее - Устав). Согласно п. 6 ч. 1 ст. 9 данного Устава к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
В соответствии с ч. 1 ст. 24 Устава районная Дума - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения муниципального района и принимать от его имени решения, действующие на всей территории муниципального района.
По вопросам местного значения, согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут приниматься нормативные акты. Так как создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах Городищенского муниципального района относятся к предмету ведения района, то, соответственно, Городищенской районной Думой Волгоградской области полномочно принято решение Городищенской районной Думы Волгоградской области от 08.12.2008 N 621, которым утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения в Городищенском муниципальном районе (далее - Правила), текст документа опубликован в издании "Междуречье", N 76 - 77, 08.07.2005.
Организатором транспортного обслуживания в соответствии с п. 1.5 Правил является администрация Городищенского муниципального района.
Проверив положения Правил на соответствие антимонопольному законодательству, Комиссия пришла к следующим выводам:
1.Пункт 2.3 Правил предусматривает, что при организации нового автобусного маршрута или внесении изменения в схему движения автобусов на действующем маршруте перевозчик представляет Организатору, согласно подпункту "в", копию лицензии на право осуществления деятельности по перевозке пассажиров с приложением копий лицензионных карточек на автобусы в количестве согласно проекту расписания движения.
В соответствии с п. 11 постановления Правительства РФ от 30.10.2006 N 637 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек" одновременно с документом, подтверждающим наличие лицензии, на каждое транспортное средство, предполагаемое к использованию для перевозок пассажиров, лицензирующий орган выдает лицензиату лицензионную карточку, в которой указываются номер и дата выдачи лицензии, срок ее действия, марка, модель и государственный регистрационный знак транспортного средства, лицензиат и лицензируемый вид деятельности.
Пункт 12 указанного постановления предусматривает, что в случае изменения состава транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров, лицензиат в 15-дневный срок обязан направить или представить в лицензирующий орган заявление о выдаче дополнительных выписок из документа, подтверждающего наличие лицензии (лицензионных карточек). В этом случае выписки из документа, подтверждающего наличие лицензии (лицензионные карточки), выдаются в течение 10 дней с даты подачи заявления.
Лицензионная карточка подтверждает то, что деятельность по перевозке пассажиров на конкретном транспортном средстве осуществляется при наличии специального разрешения, то есть лицензии.
Требование подпункта "в" пункта 2.3 Правил в части "в количестве согласно проекту расписания движения" на стадии открытия маршрута выполнимо для перевозчиков, у которых в собственности или на ином законном основании находится большое число транспортных средств, при этом транспортные средства задействованы на действующих маршрутах. Для перевозчиков, которым необходимо увеличить число автобусов на маршруте за счет приобретения дополнительных транспортных средств либо заключения договора аренды, оформление лицензионных карточек связано с невозвратными финансовыми потерями, возникшими вследствие простоя транспортных средств в период оформления паспорта маршрута.
Требование подпункта "в" пункта 2.3 не предусмотрено федеральным законодательством и создает дискриминационные условия для деятельности перевозчиков. Тем самым противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции".
2.Пп. "б" п. 2.4 Правил предусматривает, что при рассмотрении представленных документов Организатором проводится проверка наличия водителей, состоящих в трудовых отношениях с перевозчиком, в количестве согласно проекту расписания движения автобусов и Положению об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденному приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20 августа 2004 г. N 15, имеющих необходимые квалификацию и стаж работы (для междугородных маршрутов).
Положение данного пункта выходит за рамки полномочий Организатора.
В соответствии с пп. "е" п. 4 постановления Правительства РФ от 30.10.2006 N 637 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек" установлено одно из требований для получения лицензии, а именно наличие у лицензиата (соискателя лицензии) водителей, имеющих необходимые квалификацию и стаж работы и прошедших медицинское освидетельствование. Соответственно проверку соответствия лицензионным требованиям и условиям при осуществлении перевозок пассажиров выполняет лицензирующий орган, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Требование представления информации о водителях от перевозчика при открытии маршрута является незаконным, поскольку проверку данной информации осуществляет федеральный орган.
Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), предусматривает, что государственная функция по осуществлению лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом исполняется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор), осуществляется через территориальные органы - управления государственного автодорожного надзора.
В силу ст. 356 Трудового кодекса РФ надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляет государственная инспекция труда, а не Организатор.
Следовательно, при рассмотрении представленных перевозчиком документов проведение организатором проверки полноты и достоверности сведений, содержащихся в них, и проверка возможности выполнения перевозчиком требований по организации автобусного маршрута по критерию наличия водителей, состоящих в трудовых отношениях с перевозчиком, в количестве согласно проекту расписания движения автобусов и Положению об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденному приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20 августа 2004 г. N 15, имеющих необходимые квалификацию и стаж работы (для междугородных маршрутов), наделяет Организатора правом контроля за соблюдением лицензионных требований, который входит в полномочия федерального органа власти.
Таким образом, пп. "б" п. 2.4 Правил устанавливает не предусмотренное законодательством Российской Федерации требование. Что противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции".
3.Пунктом 5.3 Правил предусмотрено наличие у водителя автобуса, осуществляющего перевозки на маршруте общего пользования, помимо предусмотренных Правилами дорожного движения, следующих документов: заверенной перевозчиком копии документа по форме, установленной Организатором, удостоверяющего право работы на маршруте; рабочего маршрутного расписания (графика) движения; листа учета выполненных рейсов (листа регулярности); схемы опасных участков маршрута; билетно-учетной документации.
В силу п. 1 ст. 20 Закона о безопасности дорожного движения юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения.
Документы, которые водитель транспортного средства обязан иметь при себе и по требованию сотрудников милиции передавать для проверки, перечислены в пункте 2.1.1 Положения дорожного движения РФ. В случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством, иметь и передавать для проверки работникам Федеральной службы по надзору в сфере транспорта лицензионную карточку, путевой лист и товарно-транспортные документы.
Кроме того, в соответствии с п. 2.3.6 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, владельцы автобусов обязаны обеспечить водителей необходимыми путевыми и иными документами, предусмотренными действующими нормативными правовыми актами. Также согласно п. 5.2.3 указанного Положения владелец автобуса, выполняющего регулярные автобусные перевозки, обязан обеспечить водителя графиком движения на маршруте и схемой маршрута с указанием опасных участков (в случае рейсов большой протяженности).
Из системного анализа Правил в их взаимосвязи с положениями федерального законодательства не усматривается смысл документов, поименованных в п. 5.3 Правил.
Таким образом, требования п. 5.3 Правил из-за правовой неопределенности нормы и возможности неограниченного усмотрения в процессе ее правоприменения могут повлечь необоснованное препятствование осуществлению предпринимательской деятельности перевозчиков.
Соответственно, пункт 5.3 Правил необоснованно устанавливает не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к перевозчикам и оказываемым ими услугам, что запрещается п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции".
4.Пункт 6.2 Правил закрепляет, что пользование дорожными коммуникациями, расположенными на маршруте регулярных перевозок, осуществляется на основе договора между их владельцем и перевозчиком.
Исходя из п. 1.3.10 Правил под дорожными коммуникациями (объектами транспортной инфраструктуры) понимается система специально оборудованных объектов улично-дорожной сети, предназначенных для обеспечения движения маршрутных транспортных средств и обслуживания пассажиров на маршрутах общего пользования (автовокзалы, автостанции, автопавильоны, билетные кассы, автобусные остановки, площадки для разворота и отстоя автобусов, системы диспетчерского регулирования, связи и информации).
В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Закон об автомобильных дорогах) к объектам транспортной инфраструктуры отнесена автомобильная дорога (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы, а также дорожные сооружения, являющиеся технологической частью дороги).
Под пользователями автомобильных дорог понимаются физические и юридические лица, использующие автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения (ч. 1 ст. 27 Закона об автомобильных дорогах).
В силу п. 1 ст. 28 Закона об автомобильных дорогах пользователи автомобильными дорогами имеют право свободно и бесплатно осуществлять проезд транспортных средств, перевозки пассажиров, грузов по автомобильным дорогам общего пользования в пределах РФ, за исключением случаев использования платных автомобильных дорог и случаев временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в соответствии с указанным Федеральным законом. Также о праве участников дорожного движения свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил говорится и в п. 3 ст. 24 Закона о безопасности дорожного движения.
Под владельцами автомобильных дорог понимаются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ (ст. 3 Закона об автомобильных дорогах).
В соответствии с п. 1 ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Таким образом, п. 6.2 устанавливает изъятие из общего права свободного и беспрепятственного пользования объектами транспортной инфраструктуры. Так как данная норма не может быть установлена нормативным актом органа местного самоуправления, то она незаконна. Кроме того, данной нормой органа местного самоуправления не соблюдена гарантия государственной защиты свободы в заключении договора, предусмотренная ст. 421 ГК РФ.
Следовательно, пункт 6.2 Правил противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, которая запрещает органам местного самоуправления необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, устанавливая не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам.
6.Пункт 6.6 Правил устанавливает, что использование автобусных остановок маршрутов общего пользования при организации специальных, туристско-экскурсионных и заказных маршрутов не допускается.
Перевозки пассажиров и багажа, согласно статье 5 Устава автомобильного транспорта от 08.11.2007 N 259-ФЗ, подразделяются на регулярные перевозки, перевозки по заказам и перевозки легковыми такси. Пункт 5.12 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, закрепляет, что оформление заказов на выделение автобусов юридическим и физическим лицам для осуществления туристско-экскурсионных, специальных, разовых перевозок производится владельцами автобусов в соответствии с правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, другими нормативными документами. Из смысла данного пункта следует, что туристско-экскурсионные, специальные и разовые перевозки, осуществляемые на основании оформленных заказов, относятся к перевозкам по заказу.
Следовательно, из содержания п. 6.6 Правил усматривается запрет использовать места остановки транспортных средств по маршруту регулярных перевозок, оборудованные для посадки, высадки пассажиров и ожидания транспортных средств, при организации перевозок по заказу.
Статья 27 Устава автомобильного транспорта от 08.11.2007 N 259-ФЗ устанавливает, что перевозка пассажиров и багажа по заказу осуществляется на основании договора фрахтования, заключенного в письменной форме. При этом согласно ст. 28 Устава маршрут перевозки пассажиров и багажа по заказу определяется договором фрахтования, если иное не установлено законом.
Согласно п. 5 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, туристско-экскурсионные и иные регулярные перевозки организуются в соответствии с п. п. 5.2 - 5.8 указанного Положения, то есть организуются в том же порядке, что и регулярные перевозки.
Статьей 24 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" установлено, что участники дорожного движения имеют право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил.
Стандартные требования к услугам пассажирского автомобильного транспорта, в том числе включенным в туристический продукт, установлены ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования", введенным в действие с 1 июля 2002 года постановлением Госстандарта РФ от 14.11.2001 N 461-ст. Согласно п. 4.3.3.2 ГОСТ Р 51825-2001 посадку (высадку) пассажиров и погрузку (выгрузку) багажа следует производить в неподвижно стоящее автотранспортное средство в соответствии с правилами посадки-высадки на оборудованных или необорудованных остановочных пунктах (в зависимости от технологии перевозки) при соблюдении правил дорожного движения.
Таким образом, установленный субъектом РФ в пункте 6.6 Правил запрет на использование остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок при организации специальных, туристско-экскурсионных и заказных автобусных маршрутов не основан на положениях федерального законодательства и ограничивает право перевозчиков, намеревающихся осуществлять либо осуществляющих перевозки по заказу (отдельному виду перевозок), а также их заказчикам пользоваться объектами транспортной инфраструктуры при участии в дорожном движении.
Исходя из вышеуказанного, пункт 6.6 Правил противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", так как устанавливает требование к услуге экскурсионного обслуживания, не предусмотренное законодательством РФ.
Таким образом, пунктами Правил, а именно пп. "в" п. 2.3, пп. "б", п. 2.4, п. 5.3, п. 6.2, п. 6.6, установлены требования к услугам по перевозке пассажиров и к хозяйствующим субъектам (перевозчикам), не предусмотренные законодательством РФ, что противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Исходя из смысла антимонопольного законодательства, акты органов местного самоуправления не должны вступать в противоречие с федеральным законодательством, ущемлять права и интересы участников гражданского оборота, поэтому решение Городищенской районной Думы Волгоградской обл. от 08.12.2008 N 621 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения в Городищенском муниципальном районе" не может противоречить актам, имеющим большую юридическую силу.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:
1.Признать факт нарушения Городищенской районной Думой Волгоградской области ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которое выразилось в принятии пп. "в" п. 2.3, пп. "б", п. 2.4, п. 5.3, п. 6.2, п. 6.6 решения Городищенской районной Думы Волгоградской обл. от 08.12.2008 N 621, противоречащих п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
2.Выдать Городищенской районной Думе Волгоградской области для исполнения предписание об изменении Правил организации транспортного обслуживания населения в Городищенском муниципальном районе, утвержденных решением Городищенской районной Думы Волгоградской обл. от 08.12.2008 N 621, посредством отмены пп. "в" п. 2.3, пп. "б", п. 2.4, п. 5.3, п. 6.2, п. 6.6 указанных Правил или изменения указанных пунктов в части, нарушающей антимонопольное законодательство.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии
ПРЕДПИСАНИЕ
от 2 сентября 2010 г. N 10-01-15-03/276
Комиссия Управления ФАС по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председателя Комиссии: Бурба В.В. - заместителя руководителя Управления - начальника отдела контроля органов власти,
членов Комиссии:
Иванова И.П. - старшего государственного инспектора отдела контроля органов власти,
Рудакова А.С. - специалиста I разряда отдела контроля органов власти,
руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч. 4 ст. 41, ст. 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", на основании своего решения от 23 августа 2010 года по делу N 10-01-15-03/276 о нарушении Городищенской районной Думой Волгоградской области <...> ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предписывает:
Городищенской районной Думе Волгоградской области устранить нарушение в течение 2 (двух) месяцев: прекратить нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии пп. "в" п. 2.3, пп. "б", п. 2.4, п. 5.3, п. 6.2, п. 6.6 Правил организации транспортного обслуживания населения в Городищенском муниципальном районе, утвержденных решением Городищенской районной Думы Волгоградской обл. от 08.12.2008 N 621, противоречащих п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, посредством отмены или изменения пп. "в" п. 2.3, пп. "б", п. 2.4, п. 5.3, п. 6.2, п. 6.6 Правил организации транспортного обслуживания населения в Городищенском муниципальном районе, утвержденных решением Городищенской районной Думы Волгоградской обл. от 08.12.2008 N 621, в части, нарушающей антимонопольное законодательство.
О выполнении предписания сообщить в антимонопольный орган не позднее пяти дней со дня его выполнения.
Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
В.В.БУРБА
Члены Комиссии
И.П.ИВАНОВ
А.С.РУДАКОВ