Закон от 18.11.2005 г № 1120-ОД
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 09.12.2005 N 598з
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 18 ноября 2005 года N 1120-ОД "Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием для проведения юридической экспертизы является поступление исследуемого Закона Волгоградской области в Отдел.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Принятие рассматриваемого Закона Волгоградской области направлено на установление наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области с учетом исторических и иных местных традиций.
Предметом правового регулирования являются общественные отношения, связанные с установлением общих принципов организации системы органов местного самоуправления на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "н" части 2 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.
В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 34 указанного выше Федерального закона наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в ходе правового исследования в тексте исследуемого Закона Волгоградской области выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 34 Федерального закона наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
В приложении 2 к исследуемому Закону Волгоградской области устанавливаются наименования органов местного самоуправления сельских и городских поселений.
Наименование главы муниципального образования Усть-Бузулукского сельского поселения Алексеевского муниципального района в областном законе отсутствует.
В поселениях, входящих в состав Ленинского и Суровикинского муниципальных районов, Авиловском сельском поселении Иловлинского муниципального района установлены наименования органов местного самоуправления следующим образом:
- Совет депутатов - в соответствии с требованиями Федерального закона является представительным органом;
- администрация соответствующего поселения - местной администрацией;
- глава администрации соответствующего поселения - руководителем местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Таким образом, региональный законодатель, необоснованно подменяя понятие "глава муниципального образования" понятием "глава администрации", не установил областным законом наименования главы муниципального образования соответствующих поселений.
Согласно пунктам 1 и 2 статьи 36 Федерального закона глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Пунктами 1 и 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что глава администрации муниципального образования руководит местной администрацией.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Анализ приведенных выше положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что понятия "глава муниципального образования" и "глава местной администрации" не коррелируются.
Следовательно, неустановление областным Законом наименований главы муниципального образования соответствующих поселений признается как нереализация законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации полномочий, предусмотренных абзацем 2 пункта 3 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и обстоятельство, препятствующее определению в уставах соответствующих поселений структуры органов местного самоуправления, отвечающей требованиям статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и, как следствие, принятию уставов в целом, поскольку наименования органов местного самоуправления, установленные уставом муниципального образования, должны строго соответствовать закону субъекта Российской Федерации.
Кроме того, в тексте исследуемого Закона Волгоградской области выявлено нарушение законодательной техники, состоящее в следующем.
В приложении 2 Закона Волгоградской области установлены наименования:
- главы муниципального образования Березовского сельского поселения Еланского муниципального района - глава Березовского сельского Совета;
- исполнительно-распорядительного органа - администрация Березовского сельского Совета соответственно.
Содержание понятия "сельский Совет" не раскрыто.
В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона Волгоградской области "О законах и иных областных нормативных правовых актах" нормы закона Волгоградской области должны быть четко сформулированы, и исключена возможность их двойного толкования.
Исследуемый Закон Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" N 218 от 22 ноября 2005 года.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 18 ноября 2005 года N 1120-ОД "Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части неустановления наименований глав поселений в ряде муниципальных районов Волгоградской области.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 2-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА