Заключение от 18.08.2011 г № 1032Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 18.08.2011 N 1032н
Направлено письмом от 18 августа 2011 г. N 02-14/7518
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 18 августа 2011 г. N 1032н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 26 АПРЕЛЯ 2011 Г.
N 2177-ОД "О ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ПРОГРАММЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ГАРАНТИЙ ОКАЗАНИЯ НАСЕЛЕНИЮ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ БЕСПЛАТНОЙ
МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ НА 2011 ГОД"
(В РЕДАКЦИИ ОТ 15 ИЮЛЯ 2011 Г. N 2209-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза Закона Волгоградской области от 26 апреля 2011 г. N 2177-ОД "О Территориальной программе государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Закона Волгоградской области от 15 июля 2011 г. N 2209-ОД "О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 26 апреля 2011 г. N 2177-ОД "О Территориальной программе государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год (далее - Территориальная программа).
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются общественные отношения, возникающие в сфере здравоохранения, направленные на обеспечение населения Волгоградской области бесплатной медицинской помощью.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 ;
- Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" ;
- Федеральным законом от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2004 N 646 "Об утверждении Правил внеочередного оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан по программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения";
- постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2010 N 782 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год";
- приказом Министерства здравоохранения и социального Российской Федерации от 14.12.2009 N 984н "Об утверждении Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также формы заключения медицинского учреждения";
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 31.12.2008 N 1837-ОД "Об охране здоровья граждан в Волгоградской области" .
Рассматриваемые общественные отношения регулируются также "Методическими рекомендациями по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи", письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 17.12.2010 N 20-2/10/2-12028 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год", письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.10.2009 N 14-5/10/2-8382 "О долечивании работающих граждан".
Частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
В соответствии с пунктами "б" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан установлено, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением; разработка, утверждение и реализация региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, санитарно-гигиеническому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан.
Согласно части 4 статьи 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в тексте анализируемого проекта Закона выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно абзацу 4 части 4 раздела 5 исследуемой Территориальной программы исходя из рекомендуемых Правительством нормативов с учетом поправочных коэффициентов и структуры заболеваемости на территории Волгоградской области на 2011 год устанавливаются следующие объемы деятельности медицинской сети по оказанию бесплатной медицинской помощи населению Волгоградской области на одного жителя:
- медицинская помощь, предоставляемая в дневных стационарах всех типов, - 0,556 пациенто-дня лечения на одного жителя, из них: 0,459 пациенто-дня лечения по видам медицинской помощи, финансируемой за счет средств системы обязательного медицинского страхования, 0,097 пациенто-дня лечения по видам медицинской помощи, финансируемым за счет средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований.
Вместе с тем согласно пункту 16 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относится разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.
В соответствии со статьей 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь.
В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи.
Правительство Российской Федерации утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и рассматривает доклад о ее реализации, ежегодно представляемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.
Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи могут определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.
Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 6 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится организация обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, в том числе утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования, и реализация базовой программы обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в пределах и за счет субвенций, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Пунктом 2 статьи 8 названного Федерального закона определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относится установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.
Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2010 N 782.
Согласно частям 1, 2 и 4 раздела I Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2010 N 782 (далее - Федеральная программа), Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год определяет виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации (далее - граждане) на территории Российской Федерации бесплатно.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на 2011 год (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования) (далее - территориальные программы).
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов:
- определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи;
- включать в территориальную программу обязательного медицинского страхования (с обязательным перераспределением необходимых финансовых средств) виды и объемы медицинской помощи, финансирование которых в соответствии с Программой осуществляется за счет бюджетных ассигнований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Разделом IV указанной выше Федеральной программы определены нормативы объема медицинской помощи.
Так, абзацем 4 раздела IV Федеральной программы установлено, что нормативы объема медицинской помощи по ее видам рассчитываются в единицах объема на 1 человека в год. Нормативы используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой, и в среднем составляют:
- для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, - 0,59 пациенто-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,49 пациенто-дня.
Согласно части 2 раздела IV Федеральной программы при формировании территориальной программы нормативы объемов медицинской помощи корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций.
Таким образом, установленный в тексте исследуемого Закона норматив объема медицинской помощи, предоставляемой в дневных стационарах всех типов (0,556 пациенто-дня лечения на одного жителя), занижен по сравнению с нормативом, установленным Федеральной программой (0,59 пациенто-дня).
Вместе с тем исходя из комплексного толкования приведенных выше положений действующего федерального законодательства предоставленная субъектам Российской Федерации возможность корректировки нормативов объема медицинской помощи не свидетельствует о наделении субъектов Российской Федерации правом по установлению названных нормативов ниже, чем предусмотрено Федеральной программой, иное означало бы снижение уровня правовых гарантий прав граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.
Указанная позиция подтверждается определениями Верховного суда Российской Федерации от 23.03.2011 N 86-Г11-3, от 08.09.2010 N 7-Г10-9, от 28.08.2009 N 71-Г09-12, от 24.03.2010 N 91-Г10-1, от 18.11.2009 N 72-Г09-14 и т.д.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении субъектом Российской Федерации норматива объема медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, ниже, чем предусмотрено федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте исследуемого Закона выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
В соответствии с абзацем 11 части 4 раздела 2 "Обоснование Программы" исследуемой Территориальной программы Программа включает в себя перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врачей бесплатно за счет средств областного бюджета при амбулаторном лечении граждан (приложение N 10).
Однако приведенный в указанном выше приложении к Территориальной программе перечень лекарственных средств не в полном объеме соответствует перечню, указанному в постановлении Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения", и предусматривает только лекарственные средства по социально значимым заболеваниям.
Кроме того, согласно абзацу 6 части 13 раздела II "Виды и условия оказания медицинской помощи" Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2010 N 782, Территориальная программа включает в себя перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных цен.
Таким образом, выявленное нарушение правил юридической техники заключается в невключении в текст исследуемого проекта закона перечня лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных цен, а также в определении перечня лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врачей бесплатно, только по социально значимым заболеваниям.
Вывод: Правовая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 26 апреля 2011 г. N 2177-ОД "О Территориальной программе государственных гарантий оказания населению Волгоградской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый нормативный правовой акт в соответствие с действующим федеральным законодательством; устранить выявленное нарушение правил законодательной техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
Министерства юстиции
Российской Федерации
по Волгоградской области
государственный советник
юстиции Российской Федерации
II класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ