Решение Волгоградского УФАС России от 14.11.2012 г № 12-01-15-03/616

По делу N 12-01-15-03/616

Резолютивная часть решения оглашена 31 октября 2012 года.
В полном объеме решение изготовлено 14 ноября 2012 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы РФ по Волгоградской области по рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
председателя Комиссии,
членов Комиссии,
рассмотрев дело N 12-01-15-03/616 по признакам нарушения министерством здравоохранения Волгоградской области (400005, Волгоград, проспект им. В.И. Ленина, 56а) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции), установила:
В Волгоградское УФАС России поступило заявление СРО НП "Ю" (вх. N 3032 от 03.05.2012) по вопросу правомерности размещения на сайте министерства здравоохранения Волгоградской области письма от 28.04.2012 N 10-09-3211 за подписью заместителя председателя комитета по здравоохранению Волгоградской области Т., адресованного главным врачам государственных и казенных учреждений здравоохранения Волгоградской области, руководителям органов управления здравоохранением муниципальных районов и городских округов Волгоградской области и главным врачам центральных районных больниц Волгоградской области, в котором содержится информация о необходимости проведения в срок до 31 декабря 2012 года обязательного энергетического обследования, а также информирующего адресатов, не выполнивших энергетическое обследование и не заключивших договоры, о поступившем предложении ООО "Ц1" (ООО "Ц1") выполнить энергетическое обследование.
К заявлению СРО НП "Ю" приложены документы, распечатанные с электронной страницы http://oblzdrav.volganet.ru/news/news/2012/05/news_00511.html официального сайта органов власти Волгоградской области: письмо министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211 и приложенные к нему предложение о заполнении и отправке заполненной заявки и бланк заявки на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1". Скриншотами сайта http://oblzdrav.volganet.ru/ подтверждается размещение на данном сайте письма от 28.04.2012 N 10-09-3211 и приложенных к нему указаний по заполнению и отправке заполненной заявки и бланка заявки на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1".
На стадии рассмотрения заявления министерством здравоохранения Волгоградской области предоставлялись пояснения N 10-09-4142 от 04.06.2012 и N 10-13-6457 от 02.08.2012, в которых указывается, что письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211 размещено на сайте министерства здравоохранения Волгоградской области oblzdrav.ru.
Учреждениями здравоохранения на запрос Волгоградского УФАС России предоставлена информация о том, что письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211 с приложениями направлялось к ним по электронной почте и разложено по адресным почтовым ячейкам, предусмотренным для внутриведомственной рассылки документов в министерстве здравоохранения Волгоградской области.
Из полученной от ГБУЗ "В1", ГКУЗ "В" и ГБУЗ "В2" информации (вх. N 6974 от 30.08.2012, вх. N 7035 от 03.09.2012, вх. N 7152 от 06.09.2012, вх. ф. N 1548 от 24.10.2012, вх. N 8341 от 18.10.2012, вх. N 8536 от 24.10.2012) следует, что после получения письма министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211 ГБУЗ "В1", ГКУЗ "В" и ГБУЗ "В2" заключены договоры на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1":
1) ГБУЗ "В1" - договор N 2В/15-12 от 22.05.2012;
2) ГБУЗ "В2" - договор N 16В/15-12 от 05.06.2012; договор N 36В/15-12 от 02.07.2012; договор N 37В/15-12 от 03.10.2012;
3) ГКУЗ "В" - договор N 26В/15-12 от 08.06.2012.
На основании данных обстоятельств приказом Волгоградского УФАС России от 28.09.2012 N 584 возбуждено дело N 12-01-15-03/616.
В качестве ответчика к участию в рассмотрении дела привлечено министерство здравоохранения Волгоградской области. Согласно постановлению Губернатора Волгоградской обл. от 26.03.2012 N 75 "О мерах по реализации Закона Волгоградской области от 15 марта 2012 г. N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области переименован в министерство здравоохранения Волгоградской области. Предоставленная министерством здравоохранения Волгоградской области доверенность Т. N 34 от 08.08.2012 подтверждает, что письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211, подписанное ею как заместителем председателя комитета по здравоохранению Волгоградской области, является документом органа исполнительной власти в сфере здравоохранения, подписанным уполномоченным лицом.
В качестве заинтересованных лиц привлечены СРО НП "Ю", ООО "Ц1", ГБУЗ "В1", ГКУЗ "В" и ГБУЗ "В2".
Представитель СРО НП "Ю" в заседании поддержал доводы, изложенные в заявлении. Обратил внимание на то, что информация, изложенная в письме от 28.04.2012 N 10-09-3211, доводилась до учреждений здравоохранения не только посредством размещения письма на сайте министерства, но также озвучивалась на совещаниях с руководителями учреждений здравоохранения. Данный административный ресурс, по мнению заявителя, использован для вывода на рынок ООО "Ц1". Административное воздействие оказывалось министерством также на городские и муниципальные учреждения здравоохранения и родильные дома с целью навязывания заключения договоров на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1".
Министерством здравоохранения Волгоградской области представлены письменные объяснения N 10-03-8658 от 22.10.2012, N 10-10/1-8659 от 22.10.2012 и N 10-09-8697 от 23.10.2012. Также на стадии рассмотрения заявления представлены пояснения N 10-09-4142 от 04.06.2012 и N 10-13-6457 от 02.08.2012. Из представленных министерством здравоохранения Волгоградской области материалов следует, что письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211 подготовлено в связи с необходимостью выполнения муниципальными учреждениями требований статьи 16 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергоснабжении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и носит информационный характер с целью напоминания о сроках проведения учреждениями энергетического обследования до 31.12.2012. Письмо адресовано муниципальным учреждениям здравоохранения, которые в соответствии с Положением о министерстве здравоохранения Волгоградской области, утвержденным постановлением Губернатора Волгоградской области от 05.05.2012 N 267, не находятся в ведении министерства здравоохранения, и, следовательно, направленное в их адрес письмо не может носить указующий характер и являться обязательным к исполнению.
Представитель министерства здравоохранения Волгоградской области в заседании поддержала представленные пояснения, дополнительно отметила, что в письме от 28.04.2012 N 10-09-3211 отсутствуют указания об обязательном заключении договоров с ООО "Ц1". Также сообщила, что в настоящее время сайт министерства здравоохранения Волгоградской области www.oblzdrav.ru не является информационным ресурсом в связи с запуском нового сайта http://www.vominzdrav.ru/, на котором не размещено письмо министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211.
Согласно устным пояснениям представителя министерства здравоохранения письмо ООО "Ц1" (исх. N 5-1/В от 27.04.2012) не зарегистрировано в министерстве здравоохранения Волгоградской области.
ООО "Ц1" представило письменные пояснения N 256В от 23.10.2012. Представители ООО "Ц1" в заседании дополнительно пояснили, что в рамках маркетинга ООО "Ц1" осуществляло рассылку своего предложения о проведении энергетического обследования по всем учреждениям, в том числе и в министерство здравоохранения Волгоградской области (исх. N 5-1/В от 27.04.2012). При этом ООО "Ц1" при общении с учреждениями здравоохранения предлагало лучшие условия, учитывало их интересы, в том числе и по периодам оплаты.
ГБУЗ "В2" представило письменные пояснения N 412 от 24.10.2012. Представители ГБУЗ "В2" в заседании дополнительно пояснили, что министерство здравоохранения Волгоградской области является учредителем учреждения и согласно п. 12 статьи 158 БК РФ является главным распорядителем бюджетных средств; у ГБУЗ "В2" финансирование осуществляется по статьям расходов, а не по видам деятельности; министерство здравоохранения Волгоградской области выделяет средства на данные статьи расходов. С ООО "Ц1" заключено 3 договора стоимостью менее 100 тыс. руб. каждый, по 1 договору во 2, 3, 4 кварталах 2012 года. Согласно статье 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ГБУЗ "В2" правомочно самостоятельно заключать договоры. Другие организации в ГБУЗ "В2" не обращались, а предложение от ООО "Ц1" поступило. ООО "Ц1" согласилось на условия ГБУЗ "В2" при проведении энергетического обследования, связанного с поквартальным финансированием. ГБУЗ "В2" взаимодействовало по вопросам проведения энергетического обследования только с ООО "Ц1". В настоящее время в учреждении отсутствуют время и сотрудники, чтобы заниматься мониторингом при проведении энергетического обследования.
ГКУЗ "В" представило письменные пояснения N 527 от 24.10.2012. Представитель ГКУЗ "В" в заседании пояснила, что ГКУЗ "В" благодарно министерству здравоохранения Волгоградской области за напоминание о проведении энергетического обследования и за выделение средств на проведение энергетического обследования в размере 98 тыс. руб.
ГБУЗ "В1" представило письменные пояснения N 528 от 17.10.2012, в которых указало, что причиной выбора ООО "Ц1" для проведения энергетического обследования стала наименьшая цена, предложенная данной организацией.
На дату рассмотрения дела на http://oblzdrav.volganet.ru письмо министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211 размещено в разделе архивных документов на электронной странице http://oblzdrav.volganet.ru/news/news/2012/05/news_00511.html.
Исследовав имеющиеся в деле материалы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, Комиссия пришла к следующим выводам:
1.Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено проведение энергетического обследования.
В силу статьи 16 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено проведение обязательного энергетического обследования для организации с участием государства или муниципального образования.
В силу статьи 15 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ деятельность по проведению энергетического обследования вправе осуществлять только лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций в области энергетического обследования. Создание и функционирование саморегулируемых организаций в области энергетического обследования должны осуществляться в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона и Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".
По результатам энергетического обследования проводившее его лицо составляет энергетический паспорт и передает его лицу, заказавшему проведение энергетического обследования.
Товаром в данном случае будет являться услуга по проведению энергетического обследования, товары-заменители отсутствуют.
Продавцами будут выступать лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций в области энергетического обследования.
Покупателями будут выступать:
1) органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные правами юридических лиц;
2) организации с участием государства или муниципального образования;
3) организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности;
4) организации, осуществляющие производство и (или) транспортировку воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, добычу природного газа, нефти, угля, производство нефтепродуктов, переработку природного газа, нефти, транспортировку нефти, нефтепродуктов;
5) организации, совокупные затраты которых на потребление природного газа, дизельного и иного топлива, мазута, тепловой энергии, угля, электрической энергии превышают десять миллионов рублей за календарный год;
6) организации, проводящие мероприятия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов;
7) иные лица, желающие провести энергетическое обследование.
Исходя из информации из реестров СРО, размещенных на сайте Министерства энергетики Российской Федерации, общее количество продавцов на рынке является весьма значительным и составляет более чем несколько сотен участников.
Некоммерческое партнерство "Объединение независимых энергоаудиторских и энергоэкспертных организаций", членом которого является ООО "Ц1", объединяет 192 организации (согласно информации из реестров СРО, размещенных на сайте Министерства энергетики Российской Федерации).
По сведениям, размещенным на сайте ГУ Волгоградской области "В", на рынке услуг по проведению энергетического обследования на территории Волгоградской области присутствуют 30 членов филиала НП СРО "Г", а также члены других саморегулируемых организаций в области энергетических обследований.
В СРО НП "Ю" насчитывается 53 участника (согласно сведениям, размещенным на сайте СРО НП "Ю").
Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что на рынке услуг по проведению энергетического обследования присутствует большое количество продавцов, рынок является конкурентным, информация - доступной, что позволяет покупателям товара самостоятельно выбирать исполнителя работ для выполнения работ по энергетическому обследованию. Вероятность выбора из них учреждениями здравоохранения именно ООО "Ц1" представляется незначительной.
2.Письмо министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211 содержит информацию о необходимости проведения в срок до 31 декабря 2012 года обязательного энергетического обследования, а также информирует адресатов, не выполнивших энергетическое обследование и не заключивших договоры, о поступившем предложении ООО "Ц1" выполнить энергетическое обследование, с письмом направлены и 2 приложения к данному письму: предложение о заполнении и отправке заполненной заявки и бланк заявки на проведение энергетического обследования с реквизитами ее получателя ООО "Ц1".
В приложенном бланке заявки для заключения договора на проведение энергетического обследования содержится адресат "Директору ООО "Ц1" З. (для П.), номера сотовых телефонов, телефон-факс: 8-8442-73-07-68 и электронный адрес: volgograd-civssm@yandex.ru.
Также на отдельном листе, приложенном к указанному письму, содержится:
1) информация о том, что направляется бланк заявки для заключения договора на проведение работ по энергетическому обследованию (энергоаудиту) подведомственных учреждению зданий и сооружений;
2) просьба заполнить заявку (подписать у руководителя и поставить печать) и направить по электронному адресу: volgograd-civssm@yandex.ru или по телефону: 8-8442-73-07-68.
Электронный адрес: volgograd-civssm@yandex.ru и телефон: 8-8442-73-07-68 используются обособленным подразделением ООО "Ц1" в Волгограде, что подтверждается их указанием в реквизитах писем обособленного подразделения.
Таким образом, письмо министерства от 28.04.2012 N 10-09-3211 с приложениями содержит конкретные действия получателя, которые ему необходимо совершить, если он не выполнил энергетического обследования и не заключил для этого договор.
В соответствии с Положением о Комитете по здравоохранению Администрации Волгоградской области, утвержденным постановлением Главы Администрации Волгоградской обл. от 21.07.2011 N 776 и действовавшим на 28.04.2012, Комитет по здравоохранению Администрации Волгоградской области осуществляет:
- функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных Комитету государственных учреждений и государственных унитарных предприятий в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации и Волгоградской области (пункт 2.1.32);
- координацию деятельности подведомственных Комитету государственных учреждений и контроль их деятельности, включая вопросы пожарной безопасности (пункт 2.1.33).
В соответствии с Положением о министерстве здравоохранения Волгоградской области, утвержденным постановлением Губернатора Волгоградской обл. от 05.05.2012 N 267 и действующим с 11.05.2012, министерство здравоохранения Волгоградской области осуществляет:
- функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных министерству государственных учреждений и государственных унитарных предприятий в порядке, установленном действующим законодательством (пункт 2.1.32);
- контроль за деятельностью подведомственных министерству государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, включая вопросы пожарной безопасности (пункт 2.1.33).
ГБУЗ "В1", ГКУЗ "В" и ГБУЗ "В2" являются подведомственными министерству здравоохранения Волгоградской области (Комитету по здравоохранению Администрации Волгоградской области) учреждениями, что не могло не учитываться ими при получении письма министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211.
Из представленных ООО "Ц1" и ГБУЗ "В1" пояснений и документов следует, что письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211 данным учреждением получено 2 мая 2012 года. Выбор ООО "Ц1" для заключения договора обусловлен низкой ценой работ по энергетическому обследованию.
ГБУЗ "В1" перед заключением договора о проведении энергетического обследования рассматривало предложения 3 организаций: ООО "Ц1", ООО "Ц2", ООО "Б". Однако предложение ООО "Б" получено ГБУЗ "В1" в ноябре 2011 года, предложение ООО "Ц2" не позволяет определить дату его составления, предложение ООО "Ц1" поступило в ГБУЗ "В1" в мае 2012 года. Договор N 2В/15-12 между ГБУЗ "В1" и ООО "Ц1" подписан 22.05.2012.
Из представленных ООО "Ц1" и ГБУЗ "В2" пояснений и документов следует, что письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211 данным учреждением получено 30 апреля 2012 года. Выбор ООО "Ц1" обусловлен тем, что ООО "Ц1" согласилось на условия ГБУЗ "В2" при проведении энергетического обследования, связанного с раздельным обследованием корпусов учреждения в условиях ограниченного финансирования. ГБУЗ "В2" перед заключением договора о проведении энергетического обследования рассматривало предложения только ООО "Ц1".
Из представленных ООО "Ц1" и ГКУЗ "В" пояснений и документов следует, что письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211 данным учреждением получено; ГКУЗ "В" перед заключением договора о проведении энергетического обследования рассматривало поступившие в июне 2012 года предложения 2 организаций: ООО "Ц1" и ООО "И". Выбор ООО "Ц1" обусловлен более низкой ценой.
Указанные обстоятельства указывают на то, что ГБУЗ "В1", ГКУЗ "В" и ГБУЗ "В2" получили информацию о ООО "Ц1" - как лице, оказывающем услуги по проведению энергетического обследования, - из письма министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211, поскольку к данному лицу ГБУЗ "В1", ГКУЗ "В" и ГБУЗ "В2" обратились только после получения письма министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211 и ранее, до его получения, в ООО "Ц1" не обращались.
Таким образом, информация, содержащаяся в письме министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211 и приложениях к нему, привела к непроведению ГБУЗ "В2" самостоятельного поиска исполнителя на рынке услуг по проведению энергетического обследования. Данная информация могла ограничить ГБУЗ "В1" и ГКУЗ "В" в их самостоятельном поиске исполнителя на рынке услуг по проведению энергетического обследования путем возможного уменьшения количества обращений к исполнителям услуг. То есть происходит отказ учреждений от самостоятельных действий на рынке по поиску и выбору исполнителя энергетического обследования, и в случае отсутствия письма министерства здравоохранения Волгоградской области от 28.04.2012 N 10-09-3211 поиск учреждениями исполнителей мог быть продолжен и охват исполнителей мог быть более широкий.
3.Для целей квалификации действий по статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" диспозиция указанной нормы позволяет квалифицировать в качестве нарушения антимонопольного законодательства действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Принятие министерством здравоохранения Волгоградской области письма от 28.04.2012 N 10-09-3211, направленного в ГБУЗ "В2", привело к отказу ГБУЗ "В2" от самостоятельных действий на рынке услуг по проведению энергетического обследования по выбору лица, оказывающего услуги по проведению энергетического обследования.
Принятие министерством здравоохранения Волгоградской области письма от 28.04.2012 N 10-09-3211, направленного в ГБУЗ "В1" и ГКУЗ "В", могло привести к отказу ГБУЗ "В1" и ГКУЗ "В" от самостоятельных действий на рынке услуг по проведению энергетического обследования по выбору лица, оказывающего услуги по проведению энергетического обследования.
Содержащиеся в письме от 28.04.2012 N 10-09-3211 министерства здравоохранения Волгоградской области информация о коммерческом предложении ООО "Ц1" о проведении энергетического обследования и предложение о заполнении и отправке заполненной заявки и бланк заявки на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1" на практике применяются и могут применяться как мера регуляторного характера.
Это может привести и приводит к отказу хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, что согласно пункту 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" является законодательно установленным признаком ограничения конкуренции.
4.Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не предусмотрены нормы, разрешающие принятие и направление вышестоящими организациями в адрес подведомственных организаций, для которых проведение энергетического обследования является обязательным, документов, содержащих предложение о заполнении заявки на проведение энергетического обследования с конкретным юридическим лицом и ее отправке данному конкретному юридическому лицу.
Таким образом, министерство здравоохранения Волгоградской области своими действиями по принятию и направлению в учреждения здравоохранения письма от 28.04.2012 N 10-09-3211 нарушило пункт 4 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку данные действия:
привели к ограничению конкуренции путем дачи ГБУЗ "В2" указания о заключении в приоритетном порядке договоров на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1";
могли привести к ограничению конкуренции путем дачи ГБУЗ "В1" и ГКУЗ "В" указания о заключении в приоритетном порядке договоров на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1".
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия решила:
1.Признать действия министерства здравоохранения Волгоградской области, выразившиеся в принятии и направлении письма от 28.04.2012 N 10-09-3211, адресованного главным врачам государственных и казенных учреждений здравоохранения Волгоградской области, руководителям органов управления здравоохранением муниципальных районов и городских округов Волгоградской области и главным врачам центральных районных больниц Волгоградской области, в котором содержится информация о поступлении предложения от ООО "Ц1" выполнить энергетическое обследование и содержатся в качестве приложений к данному письму: предложение о заполнении и отправке заполненной заявки и бланк заявки на проведение энергетического обследования с ООО "Ц1", нарушением пункта 4 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".
2.Выдать министерству здравоохранения Волгоградской области предписание, направленное на прекращение нарушения антимонопольного законодательства путем направления министерством здравоохранения Волгоградской области главным врачам государственных и казенных учреждений здравоохранения Волгоградской области, руководителям органов управления здравоохранением муниципальных районов и городских округов Волгоградской области и главным врачам центральных районных больниц Волгоградской области (которым направлено письмо от 28.04.2012 N 10-09-3211) письма об исключении из письма от 28.04.2012 N 10-09-3211 информации о поступлении предложения от ООО "Ц1" выполнить энергетическое обследование и об исключении из письма от 28.04.2012 N 10-09-3211 приложений к данному письму на 2 листах.
Примечание.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии