Заключение от 08.08.2013 г № 1317Н

Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 08.08.2013 N 1317н

Направлено письмом от 9 августа 2013 г. N 02-6659
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 8 августа 2013 г. N 1317н
НА КОДЕКС ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОТ 11 ИЮНЯ 2008 Г. N 1693-ОД (В РЕДАКЦИИ
ОТ 27 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. N 1854-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г.
N 1914-ОД, ОТ 13 ИЮЛЯ 2009 Г. N 1917-ОД, ОТ 22 ИЮЛЯ 2009 Г.
N 1932-ОД, ОТ 09 НОЯБРЯ 2009 Г. N 1956-ОД,
ОТ 28 ДЕКАБРЯ 2009 Г. N 1976-ОД, ОТ 24 МАРТА 2010 Г.
N 2014-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2010 Г. N 2053-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2010 Г.
N 2075-ОД, ОТ 15 ИЮЛЯ 2010 Г. N 2076-ОД,
ОТ 09 НОЯБРЯ 2010 Г. N 2114-ОД, ОТ 10 ДЕКАБРЯ 2010 Г.
N 2138-ОД, ОТ 31 ДЕКАБРЯ 2010 Г. N 2143-ОД,
ОТ 04 МАЯ 2011 Г. N 2180-ОД, ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. N 2203-ОД,
ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 Г. N 2204-ОД, ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2011 Г.
N 2286-ОД, ОТ 01 МАРТА 2012 Г. N 17-ОД, ОТ 12 АПРЕЛЯ 2012 Г.
N 35-ОД, ОТ 20 АПРЕЛЯ 2012 Г. N 43-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г.
N 58-ОД, ОТ 08 ИЮНЯ 2012 Г. N 59-ОД, ОТ 04 ИЮЛЯ 2012 Г.
N 78-ОД, ОТ 24 ИЮЛЯ 2012 Г. N 89-ОД, ОТ 10 ОКТЯБРЯ 2012 Г.
N 105-ОД, ОТ 12 НОЯБРЯ 2012 Г. N 136-ОД,
ОТ 28 ДЕКАБРЯ 2012 Г. N 184-ОД, ОТ 01 АПРЕЛЯ 2013 Г.
N 29-ОД, ОТ 13 МАЯ 2013 Г. N 44-ОД,
ОТ 10 ИЮЛЯ 2013 Г. N 85-ОД)
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведена правовая экспертиза Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Поводом для проведения правовой экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области Закона Волгоградской области от 10 июля 2013 г. N 85-ОД "О внесении изменений в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД и Закон Волгоградской области от 27 апреля 2002 г. N 696-ОД "Об установлении публичных сервитутов земельных участков на территории Волгоградской области".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящий Кодекс определяет состав административных правонарушений и устанавливает административную ответственность за их совершение на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются общественные отношения по установлению административной ответственности за совершенные деяния.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Жилищным кодексом Российской Федерации;
- Семейным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2004 N 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 20.06.2005 N 385 "О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ;
- Уставом Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом.
Следовательно, исследуемый Кодекс принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Однако в тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Согласно части 3.3 статьи 2.9 исследуемого Закона помимо случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.4 настоящего Кодекса, могут составляться должностными лицами органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Вместе с тем пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.
В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти органов, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков входит в структуру федеральных органов исполнительной власти.
Пунктами 1 и 5 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2004 N 976, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.
ФСКН России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в ее систему региональные управления ФСКН России, управления (отделы) ФСКН России по субъектам Российской Федерации (далее - территориальные органы), межрайонные, городские (районные) органы наркоконтроля, входящие в структуру территориальных органов, а также через организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на ФСКН России.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации путем регулирования региональным законодателем правомочий федерального органа исполнительной власти (ФСКН).
2.Согласно части 3.2 статьи 2.9 исследуемого Закона помимо случаев, указанных в частях 2, 3 и 4 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.9.3 настоящего Кодекса, могут составляться должностными лицами Федеральной противопожарной службы.
Вместе с тем пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.
В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти органов, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий входит в структуру федеральных органов исполнительной власти.
Пунктом 1 и подпунктом 2 пункта 3 Положения о федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20.06.2005 N 385, Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы (далее - федеральная противопожарная служба) входит в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы осуществляет свою деятельность через структурные подразделения территориальных органов МЧС России - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.
Таким образом, несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации путем регулирования региональным законодателем правомочий федерального органа исполнительной власти (Федеральная противопожарная служба).
3.Письмом Минюста России от 08.08.2012 N 17/63577-ВЕ в Управление представлен анализ законодательных актов субъектов, предусматривающих наделение полиции полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, проведенный Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Согласно проведенному анализу, на полицию возложено составление протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности, что не соответствует требованиям Закона "О полиции".
Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О полиции" установлено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
Статьей 13 названного Федерального закона установлено, что полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право, в частности, патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка; требовать от граждан (групп граждан) покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, если это необходимо для проведения следственных действий, оперативно-разыскных мероприятий, документирования обстоятельств совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельств происшествия, для сохранения следов преступления, административного правонарушения, происшествия, для обеспечения безопасности граждан; в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты либо обязывать оставаться на соответствующих участках местности и объектах или покинуть их; обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных местах не связано с проводимыми на законных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с требованием разойтись или перейти в другое место, если возникшее скопление граждан создает угрозу их жизни и здоровью, жизни и здоровью других граждан, объектам собственности, нарушает работу организаций, препятствует движению транспорта и пешеходов; составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях; и др.
Пунктом 2 статьи 3 указанного Федерального закона определено, что полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
Исходя из вышесказанного осуществление мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности выражается в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений и иных антиобщественных действий, в привлечении виновных к ответственности; в содействии компетентным органам и организациям в создании нормальных безопасных условий для общения людей в процессе производственной, трудовой деятельности и в удовлетворении ими материальных и духовных потребностей; в обеспечении гарантий для осуществления субъективных прав и выполнения обязанностей гражданами; в действиях, направленных на ликвидацию вредных последствий, вызванных нарушением правил и норм общественной безопасности.
Приведенные положения Федерального закона "О полиции" согласуются с положениями, указанными в статье 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где установлено, что задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Однако согласно анализу, проведенному Министерством внутренних дел России, на полицию возложено составление протоколов об административный правонарушениях в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и ряда других сфер, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности, что не соответствует требованиям Федерального закона "О полиции".
На основании письма Минюста России Управлением ранее были выявлены несоответствия федеральному законодательству (экспертные заключения от 10.09.2012 N 1280н, от 14.09.2012 N 1320н, от 21.11.2012 N 1865н, от 05.12.2012 N 1977н, от 04.02.2013 N 206н, от 30.04.2013 N 740н, от 21.06.2013 N 988н ).
В соответствии с частью 3.1 статьи 2.9 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности на полицию возложены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях за:
- повреждение и (или) уничтожение зеленых насаждений на территориях общего пользования в населенных пунктах (статья 6.1);
- отсутствие, повреждение или уничтожение указателей улиц (переулков, площадей), номерных знаков домов, подъездов ;
- непринятие мер по ограничению доступа лиц в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения (статья 14.9.1);
- незаконное проникновение в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения (статья 14.9.2);
- нарушение дополнительных требований пожарной безопасности (статья 14.9.30);
- нарушение правил ведения поисковой работы (статья 14.10.1).
Статьи 6.3, 9.5 и 9.6 согласно исследуемому Закону перенесены в главу 14 "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность" (14.9.1, 14.9.2 и 14.9.3 соответственно).
Вместе с тем отнесение приведенных норм к другой главе не обусловлено изменениями диспозиций соответствующих статей, из которых следовало бы, что объектом посягательства являются общественный порядок и общественная безопасность.
Пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
1) мировыми судьями;
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;
5) государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.
Пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636 Министерство внутренних дел Российской Федерации входит в структуру федеральных органов исполнительной власти органов.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в возложении на федеральный орган исполнительной власти - полицию полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях в сферах, не относящихся к охране общественного порядка и общественной безопасности.
Содержание и форма анализируемого Кодекса соответствуют правилам законодательной техники.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 июня 2008 г. N 105.
Законы Волгоградской области от 27 февраля 2009 г. N 1854-ОД, от 13 июля 2009 г. N 1914-ОД, от 13 июля 2009 г. N 1917-ОД, от 22 июля 2009 г. N 1932-ОД, от 09 ноября 2009 г. N 1956-ОД, от 28 декабря 2009 г. N 1976-ОД, от 24 марта 2010 г. N 2014-ОД, от 08 июня 2010 г. N 2053-ОД, от 15 июля 2010 г. N 2075-ОД, от 15 июля 2010 г. N 2076-ОД, от 09 ноября 2010 г. N 2114-ОД, от 10 декабря 2010 г. N 2138-ОД, от 04 мая 2011 г. N 2180-ОД, от 11 июля 2011 г. N 2203-ОД, от 11 июля 2011 г. N 2204-ОД, от 30 декабря 2011 г. N 2286-ОД, от 01 марта 2012 г. N 17-ОД, от 12 апреля 2012 г. N 35-ОД, от 20 апреля 2012 г. N 43-ОД, от 08 июня 2012 г. N 58-ОД, от 08 июня 2012 г. N 59-ОД, от 04 июля 2012 г. N 78-ОД, от 24 июля 2012 г. N 89-ОД, от 10 октября 2012 г. N 105-ОД, от 12 ноября 2012 г. N 136-ОД, от 28 декабря 2012 г. N 184-ОД, от 01 апреля 2013 г. N 29-ОД, от 13 мая 2013 г. N 44-ОД, от 10 июля 2013 г. N 85-ОД, которыми внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 04 марта 2009 г. N 39, от 22 июля 2009 г. N 132, от 29 июля 2009 г. N 137, от 18 ноября 2009 г. N 216, от 30 декабря 2009 г. N 246, от 31 марта 2010 г. N 56, от 16 июня 2010 г. N 106, от 21 июля 2010 г. N 131, от 17 ноября 2010 г. N 214, от 22 декабря 2010 г. N 239, от 19 января 2011 г. N 8, от 11 мая 2011 г. N 83, от 20 июля 2011 г. N 132, от 11 января 2012 г. N 2, от 07 марта 2012 г. N 40, от 18 апреля 2012 г. N 68, от 25 апреля 2012 г. N 73, от 20 июня 2012 г. N 107, от 11 июля 2012 г. N 122, от 01 августа 2012 г. N 137, от 17 октября 2012 г. N 193, от 21 ноября 2012 г. N 218, от 09 января 2013 г. N 1, от 10 апреля 2013 г. N 63, от 24 мая 2013 г. N 91, от 17 июля 2013 г. N 128.
Вывод: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем привести исследуемый Кодекс в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ