Заключение от 21.06.2006 г № 331З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 21.06.2006 N 331з
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 26 мая 1999 года N 269-ОД "Об органах записи актов гражданского состояния Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения повторной юридической экспертизы является изменение федерального законодательства.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Исследуемый Закон регулирует вопросы образования, деятельности органов записи актов гражданского состояния Волгоградской области, определяет полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния органов местного самоуправления Волгоградской области, устанавливает контроль органов государственной власти за осуществлением указанных полномочий (преамбула Закона).
Предметом правового регулирования являются гражданские правоотношения, связанные с организацией системы органов записи актов гражданского состояния на территории Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 12 декабря 2005 года N 1140-ОД "О делегировании органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственных полномочий на регистрацию актов гражданского состояния" .
Пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Согласно пункту 4 статьи 47 органы, осуществляющие регистрацию актов гражданского состояния, порядок регистрации этих актов, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, формы актовых книг и свидетельств, а также порядок и сроки хранения актовых книг определяются Законом об актах гражданского состояния.
В соответствии с абзацами 1, 2 пункта 1 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы записи актов гражданского состояния).
Вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании настоящего Федерального закона.
Следовательно, исследуемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Таким образом, исследуемый юридической экспертизой Закон Волгоградской области принят в пределах компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако в ходе проведения повторной юридической экспертизы в тексте исследуемого Закона Волгоградской области выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии со статьей 1 исследуемого Закона Волгоградской области в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, создания условий для оперативного правового обслуживания населения Волгоградской области определены полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния, установленные Федеральным законом "Об актах гражданского состояния", органов исполнительной власти следующих муниципальных образований Волгоградской области: город Волгоград, город Волжский, город Камышин, город Михайловка, город Урюпинск, город Фролово, Алексеевский район, Быковский район, Городищенский район, Даниловский район, Дубовский район, Еланский район, Жирновский район, Иловлинский район, Калачевский район, Камышинский район, Киквидзенский район, Клетский район, Котельниковский район, Котовский район, Кумылженский район, Ленинский район, Михайловский район, Нехаевский район, Николаевский район, Новоаннинский район, Новониколаевский район, Октябрьский район, Ольховский район, Палласовский район, Руднянский район, Светлоярский район, Серафимовичский район, Среднеахтубинский район, Старополтавский район, Суровикинский район, Урюпинский район, Фроловский район, Чернышковский район.
Статьями 7, 12, 13 исследуемого Закона Волгоградской области определены:
- полномочия муниципальных образований по государственной регистрации актов гражданского состояния;
- порядок контроля за деятельностью органов записи актов гражданского состояния муниципальных образований;
- основания прекращения исполнения исполнительными органами муниципальных образований полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния.
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что исследуемым юридической экспертизой Законом Волгоградской области фактически регламентируются отдельные вопросы, связанные с передачей муниципальным образованиям Волгоградской области государственных полномочий по регистрации актов гражданского состояния.
Однако в рассматриваемой части Закон Волгоградской области следует признать не соответствующим пункту 6 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающему требования к содержанию закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Более того, на территории Волгоградской области действует специальный Закон Волгоградской области от 12 декабря 2005 года N 1140-ОД "О делегировании органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственных полномочий на регистрацию актов гражданского состояния", принятый в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и отвечает ее требованиям в полном объеме.
2.В соответствии со статьей 5 Закона Волгоградской области финансирование органов записи актов гражданского состояния муниципальных образований осуществляется за счет средств местных бюджетов и учитывается при формировании межбюджетных отношений между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.
Согласно абзацу 4 пункта 1, абзацу 1 пункта 2, абзацам 1 - 4 пункта 5 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Средства на реализацию передаваемых полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций.
Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации.
Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации.
В случае наделения законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта Российской Федерации.
Выявленное несоответствие заключается в нарушении требований федерального законодательства, предъявляемых к определению источника и порядка осуществления финансирования органов записи актов гражданского состояния муниципальных образований.
3.Согласно абзацу 7 статьи 7, статье 8, абзацу 7 статьи 9 исследуемого Закона муниципальные образования Волгоградской области осуществляют организацию и координацию работы должностных лиц сельских и поселковых администраций, уполномоченных на государственную регистрацию актов гражданского состояния.
Должностные лица сельских и поселковых администраций осуществляют следующие полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния:
- государственная регистрация рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти;
- восстановление записей актов гражданского состояния;
- представление отчетов и передача ежемесячно первого и второго экземпляров записей актов гражданского состояния в органы записи актов гражданского состояния муниципальных образований;
- организация и обеспечение автоматизированной информационной системы регистрации и учета актов гражданского состояния.
Органы записи актов гражданского состояния муниципальных образований в соответствии с предоставленными им полномочиями на основании действующего законодательства в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан и в интересах государства проверяют работу должностных лиц сельских и поселковых администраций, уполномоченных на государственную регистрацию актов гражданского состояния, проводят мероприятия по повышению их профессиональной подготовки, контролируют устранение отмеченных недостатков, оказывают правовую и методическую помощь.
В соответствии с абзацем 1 пункта 2 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Согласно абзацам 2, 8 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под сельским поселением понимается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения являются муниципальными образованиями.
Пунктом 1 статьи 34 указанного выше Федерального закона установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что существующая структура органов местного самоуправления сельских поселений не предусматривает наличие в своем составе должностных лиц сельских и поселковых администраций.
Кроме того, статьей 1 Закона Волгоградской области "О делегировании органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственных полномочий на регистрацию актов гражданского состояния" определено, что государственные полномочия на регистрацию актов гражданского состояния, финансирование которых осуществляется за счет передаваемых муниципальным образованиям из областного бюджета средств, поступающих из федерального бюджета, делегируются органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Волгоградской области.
Следовательно, органы местного самоуправления сельских поселений Волгоградской области в соответствии с законодательством Волгоградской области не наделены государственными полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния в установленном федеральным законом порядке.
В тексте анализируемого Закона Волгоградской области выявлено нарушение законодательной техники, заключающееся в следующем.
В соответствии с абзацем 3 пункта 2, пунктом 4 статьи 2 Закона в структуру органов записи актов гражданского состояния Волгоградской области входят органы записи актов гражданского состояния (управления, отделы) органов исполнительной власти муниципальных образований (далее - органы записи актов гражданского состояния муниципальных образований).
Органы записи актов гражданского состояния муниципальных образований образуются органами исполнительной власти муниципальных образований и входят в их структуру.
Согласно пунктам 1, 4 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляет в том числе местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Выявленное нарушение законодательной техники заключается в использовании понятийного аппарата, утратившего актуальность в связи с изменением федерального законодательства.
Исследуемый Закон Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 8 июня 1999 года N 101.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 26 мая 1999 года N 269-ОД "Об органах записи актов гражданского состояния Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части регламентации отдельных вопросов, связанных с передачей муниципальным образованиям государственных полномочий по регистрации актов гражданского состояния; установления источника и порядка осуществления финансирования органов записи актов гражданского состояния муниципальных образований; определения полномочий по регистрации актов гражданского состояния должностных лиц сельских и поселковых администраций.
Предлагаю привести Закон Волгоградской области в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 1-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА