Заключение от 21.06.2006 г № 332З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 21.06.2006 N 332з
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Устава (Основного закона) Волгоградской области от 17 июля 1996 года N 73-ОД (далее - Устав) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является принятие Волгоградской областной Думой Закона Волгоградской области от 9 марта 2006 года N 1202-ОД "О внесении изменений в Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 года N 73-ОД", направленного на приведение Устава области в соответствие с федеральным законодательством в части определения порядка наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, наделения Волгоградской областной Думы полномочиями по установлению порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджету Волгоградской области.
Настоящее экспертное заключение подготовлено на основании и с учетом экспертного заключения Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 19 июня 2006 года N 25, согласованного Департаментом государственной политики в сфере федеральной юстиции Министерства юстиции Российской Федерации.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Устав (Основной закон) Волгоградской области принят в целях закрепления правового статуса Волгоградской области как субъекта Российской Федерации, обеспечения правовой основы ее развития.
Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется нормативными правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .
Частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации установлено, что область как субъект Российской Федерации имеет свой устав и законодательство.
Согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус области определяется Конституцией Российской Федерации и уставом области, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему (подпункт "а" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в ходе правового анализа положений Устава (Основного закона) Волгоградской области выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, состоящие в следующем.
1.Пункт 2 статьи 11 Устава, устанавливающий, что правовой основой организации и функционирования местного самоуправления являются Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, настоящий Устав и областные законы, а также уставы муниципальных образований, зарегистрированные в соответствии с областным законом, вступает в противоречие с пунктом 6 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
Указанный порядок определен Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".
2.В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Устава Волгоградская областная Дума состоит из 38 депутатов, избираемых на пять лет, 16 из которых избираются по одномандатным избирательным округам, 22 - по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.
Поскольку пункт 29 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающий создание такого вида избирательного объединения как избирательный блок, признан утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ, а согласно пункту 25 статьи 2 указанного выше Федерального закона понятие "избирательное объединение" включает в себя понятие "политическая партия", рассматриваемое положение Устава следует привести в соответствие с требованием действующего избирательного законодательства.
3.Пунктом 3 статьи 31 Устава определено, что выборы в Волгоградскую областную Думу в этом случае проводятся не позднее чем через 120 дней со дня принятия решения о досрочном прекращении полномочий в соответствии с законодательством о выборах.
Однако в соответствии с пунктом 5 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пунктом 4 статьи 10 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.
Выявленное противоречие Устава заключается в нарушении установленных действующим федеральным законодательством сроков проведения досрочных выборов в Волгоградскую областную Думу в случае досрочного прекращения ее полномочий.
4.Пункт 2 статьи 54 Устава, предусматривающий, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются органами государственной власти Волгоградской области по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти с учетом мнения населения в порядке, установленном областным законом, вступает в противоречие с пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.
Выявленное противоречие Устава федеральному законодательству заключается в превышении субъектом Российской Федерации компетенции в части принятия законодательных актов, направленных на регулирование вопросов, связанных с определением порядка установления и изменения границ территорий муниципальных образований.
5.Согласно части 2 пункта 1 статьи 56 Устава муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами Волгоградской области, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Перечень вопросов местного значения муниципальных образований регламентирован статьями 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Руководствуясь пунктом 1 статьи 18 указанного выше Федерального закона, в соответствии с которым перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, следует сделать вывод о том, что субъект Российской Федерации не наделен полномочиями по определению вопросов местного значения путем принятия законодательного акта.
В тексте Устава области нарушений законодательной техники не выявлено.
Все законы Волгоградской области, составляющие редакции Устава области, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда", являющейся источником официального опубликования нормативных правовых актов Волгоградской области.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 года N 73-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления порядка регистрации уставов муниципальных образований, сроков проведения досрочных выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Волгоградской области в связи с досрочным прекращением полномочий, порядка установления и изменения границ территорий муниципальных образований, изменения перечня вопросов местного значения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 1-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА