Заключение от 28.08.2006 г № 566З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 28.08.2006 N 566з
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Градостроительного кодекса Волгоградской области от 10.06.2002 N 715-ОД (далее - Кодекс) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием для проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 22.06.2006 N 1241-ОД "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Волгоградской области от 10.06.2002 N 715-ОД".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Градостроительный кодекс Волгоградской области является основным законодательным актом Волгоградской области в сфере градостроительной деятельности и территориального и градостроительного планирования развития и организации территории.
Предметом правового регулирования исследуемого Кодекса являются правоотношения в сфере преобразования и поддержания благоприятной среды жизнедеятельности населения Волгоградской области в городских и сельских поселениях и на межселенных территориях.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- Земельным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Кодекс Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия соответствующего нормативного правового акта.
Однако в ходе правового исследования в тексте Кодекса выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, состоящие в следующем.
1.В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Кодекса Порядок согласования Генеральной схемы комплексной территориальной организации Волгоградской области устанавливается главой администрации Волгоградской области.
Согласно пункту 12 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления порядка согласования проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации.
2.В соответствии с пунктом 5 статьи 9 Кодекса Генеральная схема комплексной территориальной организации Волгоградской области утверждается Волгоградской областной Думой.
Согласно пункту 1 статьи 15 Градостроительного кодекса Российской Федерации схема территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Пунктом 11 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принять решение об утверждении схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации или об отклонении проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и о направлении его на доработку.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении законодательного (представительного) органа государственной власти Волгоградской области в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области по вопросам утверждения схемы территориального планирования Волгоградской области.
3.В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Кодекса генеральные планы городов областного значения, правила землепользования и застройки городов областного значения утверждаются органами государственной власти Волгоградской области.
Согласно пункту 3 статьи 6 Устава (Основного закона) Волгоградской области городами областного значения являются города Волгоград, Волжский, Камышин, Михайловка, Урюпинск, Фролово.
Законом Волгоградской области от 21.03.2005 N 1031-ОД "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ", Законом Волгоградской области от 25.03.2005 N 1032-ОД "Об установлении границ и наделении статусом города Волжского Волгоградской области", Законом Волгоградской области от 31.12.2004 N 986-ОД "Об установлении границ и наделении статусом города Камышина", Законом Волгоградской области от 25.03.2005 N 1033-ОД "Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области", Законом Волгоградской области от 21.02.2005 N 1008-ОД "Об установлении границ и наделении статусом города Урюпинска Волгоградской области", Законом Волгоградской области от 24.12.2004 N 981-ОД "Об установлении границ и наделении статусом города Фролово" указанные города, соответственно, наделены статусом городского округа.
Согласно подпункту 3 пункта 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городских округов относится к компетенции органов местного самоуправления городских округов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления городских округов по вопросам утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки.
4.В соответствии с пунктом 3 статьи 17 Кодекса в проектах межевания:
- уточняются при необходимости красные линии и линии регулирования застройки;
- рассчитываются площади элементов планировочного членения участка в границах планируемой территории;
- устанавливаются границы территорий общего пользования; земельных участков отдельно стоящих и встроенно-пристроенных объектов нежилого назначения; участков территорий, занятых объектами инженерного обеспечения; участков территорий жилых зданий; действия публичных и частных сервитутов, других ограничений (обременений) пользования земельным участком.
Согласно пункту 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются:
1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
3) границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты;
4) границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства;
5) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
6) границы территорий объектов культурного наследия;
7) границы зон с особыми условиями использования территорий;
8) границы зон действия публичных сервитутов.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации содержания проекта межевания территории с нарушением требований федерального законодательства.
5.Согласно статье 54 Кодекса информация по вопросам градостроительной деятельности должна проводиться по мере подготовки к принятию решений, предусматривающих затрагивающие интересы населения изменения целевого назначения соответствующих территорий, в соответствии с Порядком информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений Волгоградской области и Примерным порядком участия граждан в обсуждении и принятии решений в сфере градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений Волгоградской области, утвержденными постановлением главы администрации Волгоградской области.
Согласно действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации в полномочия субъекта Российской Федерации в сфере градостроительной деятельности не входит установление порядка информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений и порядка участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений.
Статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ, предусматривающая, что порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, признана утратившей силу.
Действующим федеральным законодательством предусмотрен принципиально иной в отличие от предусмотренного ранее порядок информирования граждан о градостроительной деятельности на соответствующей территории, а именно путем проведения и участия населения в публичных слушаниях.
Согласно пункту 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана поселения подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса.
Пунктом 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия.
В соответствии с пунктом 5 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.
Согласно пункту 2 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Пунктом 4 статьи 28 указанного Федерального закона предусмотрено, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Таким образом, в связи с изменением федерального законодательства органы государственной власти Волгоградской области не вправе регулировать рассматриваемые правоотношения, поскольку полномочия по обеспечению информирования граждан и юридических лиц о градостроительной деятельности на соответствующей территории путем организации и проведения публичных слушаний входят в компетенцию органов местного самоуправления.
Кроме того, в тексте Кодекса выявлены нарушения правил законодательной техники, заключающиеся в следующем.
1.В части 4 статьи 4 Кодекса определяется понятие "градостроительное планирование".
Нормы ранее действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ, регулирующие вопросы градостроительного планирования, признаны утратившими силу в соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
Кроме того, действующей редакцией Градостроительного кодекса Российской Федерации понятие "градостроительное планирование" не предусмотрено.
2.В соответствии с частью 5 статьи 4 Кодекса градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.
Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В связи с изменением федерального законодательства необходимо привести в соответствие понятийный аппарат Градостроительного кодекса Волгоградской области.
3.Частями 6 и 7 статьи 4 Кодекса определены понятия "государственный градостроительный кадастр" и "градостроительный мониторинг".
Указанные вопросы регулируются абзацами 5 и 8 пункта 2 статьи 7, статьей 40 Кодекса.
В соответствии со статьей 11 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" глава 11 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ, регулирующая вопросы государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, с 1 июля 2006 года утратила силу.
4.В соответствии с пунктом 2 статьи 48 Кодекса разрешение на строительство - документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территорий.
Согласно пункту 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Сравнительный анализ норм федерального и регионального законодательства позволяет сделать вывод о необходимости приведения в соответствие с федеральным законодательством содержания понятия "разрешение на строительство".
5.В соответствии с пунктом 3 статьи 49 Кодекса порядок оформления указанных в пункте 2 настоящей статьи договоров определяется нормативными правовыми актами администрации Волгоградской области.
В ходе проведения юридической экспертизы не установлена правовая природа понятия "порядок оформления... договоров".
При условии, если под "порядком оформления договоров" имеется в виду порядок заключения договоров, регулируемый нормами гражданского законодательства, то региональный законодатель вторгается в сферу исключительного ведения Российской Федерации, нарушая требования Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
6.В пункте 1 статьи 50 Кодекса имеется ссылка на статью 22 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающую полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительства.
В соответствии со статьей 11 Градостроительного кодекса Российской Федерации статья 22 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ признана утратившей силу.
Таким образом, ссылка на недействующую норму федерального законодательства необоснованна.
7.В пункте 1 статьи 51 исследуемого Кодекса имеется ссылка на статью 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющую полномочия органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 11 Градостроительного кодекса Российской Федерации статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ признана утратившей силу.
Таким образом, ссылка на недействующую норму федерального законодательства необоснованна.
Первоначальный текст настоящего Кодекса Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 19.06.2002 N 102. Изменения, внесенные Законом Волгоградской области от 22.06.2006 N 1241-ОД, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 07.07.2006 N 121.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Градостроительный кодекс Волгоградской области от 10.06.2002 N 715-ОД не соответствует действующему федеральному законодательству в части вторжения в компетенцию Российской Федерации по вопросам установления порядка согласования проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации; вторжения в компетенцию органов местного самоуправления городских округов по вопросам утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки, установления порядка информирования граждан и юридических лиц о градостроительной деятельности на соответствующей территории путем организации и проведения публичных слушаний; определения содержания проекта межевания.
Предлагаю привести Градостроительный кодекс Волгоградской области в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 1-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА