Заключение от 06.09.2006 г № 588З

На Закон Волгоградской области от 5 февраля 2001 года N 505-ОД «О бюджете развития Волгоградской области»

Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 5 февраля 2001 года N 505-ОД "О бюджете развития Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в отдел Закона Волгоградской области от 21 апреля 2006 года N 1217-ОД "О внесении изменений в статью 2 Закона Волгоградской области от 5 февраля 2001 г. N 505-ОД "О бюджете развития Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий Закон определяет правовые и организационные основы формирования и расходования средств бюджета развития Волгоградской области для осуществления государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты Волгоградской области (преамбула областного Закона).
Предметом правового регулирования являются финансовые правоотношения, связанные с формированием и использованием средств бюджета развития Волгоградской области, являющегося составной частью областного бюджета.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Налоговым кодексом Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" ;
- Федеральным законом от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ;
- Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Частью 1 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Пунктом 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
В соответствии с абзацем 2 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации устанавливают порядок составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
Согласно части 2 статьи 67 Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 22 Устава (Основного закона) Волгоградской области Волгоградская областная Дума является постоянно действующим, высшим и единственным выборным представительным и законодательным органом государственной власти, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени законодательные акты по предметам ведения Волгоградской области, а также в пределах полномочий области по предметам совместного ведения Волгоградской области и Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте исследуемого Закона Волгоградской области выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
В соответствии со статьей 7, пунктом 2 статьи 3, пунктом 2 статьи 9 исследуемого Закона Волгоградской области порядок проведения инвестиционных конкурсов в целях предоставления инвесторам государственных гарантий за счет средств бюджета развития Волгоградской области либо выделения средств из бюджета развития Волгоградской области на финансирование инвестиционных проектов и инновационную деятельность на условиях возвратности, платности и срочности устанавливается администрацией Волгоградской области.
Предоставление инвесторам государственных гарантий Волгоградской области или выделение денежных средств в форме бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов на условиях, определенных настоящим Законом, осуществляется при более высоком относительно других инвестиционных проектов уровне отдачи в бюджет Волгоградской области на каждый рубль предоставляемых государственных гарантий Волгоградской области или выделяемых денежных средств на финансирование инвестиционного проекта и наличии у заемщика собственных денежных средств не менее 20 процентов полного объема финансирования инвестиционного проекта, а по крупным инвестиционным проектам (не менее 20 млн. долларов США) - не менее 10 процентов указанного объема.
Администрация Волгоградской области может передавать органам местного самоуправления право проведения инвестиционных конкурсов по отдельным категориям инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств бюджета развития Волгоградской области.
Согласно абзацу 5 пункта 2.1 статьи 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут размещать средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что нормативное регулирование по вопросам определения порядка размещения средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за их использование находится в компетенции Российской Федерации.
Выявленное несоответствие заключается во вторжении законодательного органа Волгоградской области в компетенцию Российской Федерации в части установления порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов на возвратной и срочной основе с уплатой процентов за их использование.
Форма и содержание анализируемого Закона Волгоградской области соответствуют правилам законодательной техники.
Исследуемый Закон опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 14 марта 2001 года N 46.
Законы Волгоградской области от 27 мая 2002 года N 707-ОД, от 21 апреля 2006 года N 1217-ОД соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 15 июня 2002 года N 100, от 3 мая 2006 года N 77.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 5 февраля 2001 года N 505-ОД "О бюджете развития Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части определения порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов на возвратной и срочной основе с уплатой процентов за их использование.
Главное управление предлагает привести анализируемый Закон Волгоградской области в соответствие с действующим федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
И.о. начальника отдела законодательства и федерального регистра Главного управления Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской области советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ