Заключение от 24.02.2015 г № 282Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 24.02.2015 N 282н
Направлено письмом от 25 февраля 2015 г. N 34/03-1244
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 24 февраля 2015 г. N 282н
НА ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВА СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА ВОЛГОГРАДСКОЙ
ОБЛАСТИ ОТ 14 ОКТЯБРЯ 2013 Г. N 284 "О КОНКУРСНОЙ КОМИССИИ
ПО ПРОВЕДЕНИЮ КОНКУРСОВ ДЛЯ ВКЛЮЧЕНИЯ В КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ И НА
ЗАМЕЩЕНИЕ ВАКАНТНЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
СЛУЖБЫ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ В МИНИСТЕРСТВЕ СЕЛЬСКОГО
ХОЗЯЙСТВА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ И МЕТОДИКЕ ПРОВЕДЕНИЯ
КОНКУРСОВ ДЛЯ ВКЛЮЧЕНИЯ В КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ И НА ЗАМЕЩЕНИЕ
ВАКАНТНЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ В МИНИСТЕРСТВЕ СЕЛЬСКОГО
ХОЗЯЙСТВА ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ"
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа министерства сельского хозяйства Волгоградской области от 14 октября 2013 г. N 284 "О конкурсной комиссии по проведению конкурсов для включения в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области в министерстве сельского хозяйства Волгоградской области и Методике проведения конкурсов для включения в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области в министерстве сельского хозяйства Волгоградской области" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является изменение федерального законодательства.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утверждены:
Положение о конкурсной комиссии по проведению конкурсов для включения в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области в министерстве сельского хозяйства Волгоградской области (далее - Положение);
Методика проведения конкурсов для включения в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области в министерстве сельского хозяйства Волгоградской области (далее - Методика).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения в сфере организации и проведения конкурсов для включения в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ;
- Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" ;
- распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.05.2005 N 667-р "Об утверждении формы анкеты, представляемой гражданином Российской Федерации, поступающим на государственную гражданскую службу Российской Федерации или на муниципальную службу в Российской Федерации" ;
- приказом Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 N 984н "Об утверждении Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также формы заключения медицинского учреждения";
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 08.04.2005 N 1045-ОД "О государственной гражданской службе Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Главы администрации Волгоградской области от 05.03.2007 N 288 "Об утверждении Положения о кадровом резерве государственной гражданской службы Волгоградской области" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 N 224 "Об утверждении Положения о министерстве сельского хозяйства Волгоградской области" ;
- постановлением Правительства Волгоградской области от 25.08.2014 N 478-п "Об утверждении Положения об инспекции государственного жилищного надзора Волгоградской области" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 172 "Об утверждении Положения о комитете сельского хозяйства Волгоградской области" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 18.12.2014 N 254 "О некоторых вопросах представления отдельными категориями лиц сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами государственных органов.
Частями 1, 7 и 12 статьи 22 указанного выше Федерального закона определено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.
Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия.
Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента Российской Федерации.
Согласно пункту 16 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112, для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе. Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются правовым актом государственного органа.
В соответствии с частями 1, 8 и 12 статьи 64 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" для замещения вакантных должностей гражданской службы из числа гражданских служащих (граждан) формируются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации.
Конкурс на включение в кадровый резерв государственного органа проводится конкурсной комиссией государственного органа.
Положение о кадровом резерве на гражданской службе субъекта Российской Федерации, устанавливающее порядок формирования кадрового резерва субъекта Российской Федерации и кадрового резерва государственного органа субъекта Российской Федерации и работы с ними, утверждается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Согласно части 10 статьи 34 Закона Волгоградской области "О государственной гражданской службе Волгоградской области" положение о кадровом резерве на гражданской службе Волгоградской области, устанавливающее порядок формирования кадрового резерва и кадрового резерва государственного органа и порядок работы с ними, утверждается нормативным правовым актом Губернатора Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 2.5 Положения о кадровом резерве государственной гражданской службы Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 05.03.2007 N 288, проведение конкурса на включение в кадровый резерв государственного органа осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации".
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Абзацем 5 части 3 статьи 7 Устава Волгоградской области установлено, что систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" министерство сельского хозяйства входило в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения о министерстве сельского хозяйства Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.04.2012 N 224, министерство сельского хозяйства Волгоградской области (далее именуется - Министерство) является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим реализацию государственной аграрной политики на территории Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 указанного выше Положения Министр издает приказы министерства.
Законом Волгоградской области от 23.10.2014 N 132-ОД "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Волгоградской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области" министерство сельского хозяйства Волгоградской области переименовано в комитет сельского хозяйства Волгоградской области.
Статьей 8 указанного Закона установлено, что органы исполнительной власти Волгоградской области, действующие на день вступления настоящего Закона в силу и не предусмотренные статьей 1 настоящего Закона, продолжают осуществлять свои полномочия до их упразднения, реорганизации или переименования.
Упразднение, реорганизация или переименование органов исполнительной власти Волгоградской области должны быть произведены в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения о комитете сельского хозяйства Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 172, комитет сельского хозяйства Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным осуществлять реализацию государственной аграрной политики, а также государственное управление в сфере рыболовства, аквакультуры (рыбоводства) и сохранения водных биологических ресурсов на территории Волгоградской области, за исключением охраны водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Волгоградской области.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта в форме приказа входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
В соответствии с пунктом 11 Методики решение о дате, месте, времени и процедуре проведения второго этапа конкурса принимается конкурсной комиссией.
Вместе с тем согласно пункту 12 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Взаимосвязанное толкование приведенных правовых положений позволяет сделать вывод о том, что предоставленное конкурсной комиссии право принимать решение о дате, месте, времени и процедуре проведения второго этапа конкурса противоречит правовым предписаниям актов, имеющих большую юридическую силу.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в предоставлении конкурсной комиссии полномочия, отнесенного федеральным законодательством к полномочиям представителя нанимателя.
В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.Пунктом 6 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" (далее - Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации), установлено, что на первом этапе на официальных сайтах государственного органа и государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе.
Вместе с тем подпунктом "а" пункта 7 Методики установлено, что на первом этапе отдел кадрового обеспечения организует размещение на официальном сайте аппарата Губернатора и Правительства Волгоградской области www.volganet.ru объявления о приеме документов для участия в конкурсе, а также следующей информации о конкурсе: наименование вакантной должности государственной гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, условия прохождения государственной гражданской службы, место и время приема документов, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место, форма (тестирование, собеседование) и порядок его проведения, другие информационные материалы. Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном издании.
На официальном портале Губернатора Волгоградской области имеются официальные страницы исполнительных органов государственной власти Волгоградской области.
Действующая редакция подпункта "а" пункта 7 Методики нарушает вытекающее из Конституции Российской Федерации требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм (постановление Конституционного Суда РФ от 23.09.2014 N 24-П), так как не позволяет однозначно определить, в какой части портала Губернатора Волгоградской области инспекция государственного жилищного надзора Волгоградской области размещает объявления о проведении конкурса для включения в кадровый резерв или на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области.
Вместе с тем возникшая правовая неопределенность способна нарушить права граждан, гарантированные Конституцией РФ.
Необходимо отметить, что согласно пункту 6 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации объявление о проведении конкурса должно быть также размещено в государственной информационной системе в области государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в нарушении принципа правовой определенности при изложении правовой нормы.
2.Пунктом 8 Методики установлено, что гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в отдел кадрового обеспечения документы, подтверждающие необходимое профессиональное образование, стаж работы и квалификацию, заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы (службы):
копию трудовой книжки или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина;
копии документов о профессиональном образовании, а также по желанию гражданина - о дополнительном профессиональном образовании, о присвоении ученой степени, ученого звания.
Вместе с тем подпунктом "г" пункта 7 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации установлено, что гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган документы, подтверждающие необходимое профессиональное образование, квалификацию и стаж работы:
копию трудовой книжки (за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые), заверенную нотариально или кадровой службой по месту работы (службы), или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина;
копии документов об образовании и о квалификации, а также по желанию гражданина копии документов, подтверждающих повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования, документов о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровой службой по месту работы (службы).
Кроме того, пунктом 1 части 1 статьи 60 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что в Российской Федерации выдаются документы об образовании и (или) о квалификации, к которым относятся документы об образовании, документы об образовании и о квалификации, документы о квалификации.
Анализ приведенных правовых положений позволяет сделать вывод о том, что в тексте исследуемой Методики употребляется терминология, отличная от терминологии, используемой в федеральном законодательстве.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в использовании терминологии, отличной от терминологии, используемой в федеральном законодательстве.
3.Подпунктом "е" пункта 8 Методики установлено, что гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в отдел правового и кадрового обеспечения в том числе сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (по формам, утвержденным постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 24.07.2009 N 853).
Вместе с тем указанное постановление Главы Администрации Волгоградской области было признано утратившим силу постановлением Губернатора Волгоградской области от 18.12.2014 N 254 "О некоторых вопросах представления отдельными категориями лиц сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
Согласно пункту 3 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Волгоградской области, и государственными гражданскими служащими Волгоградской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного указанным постановлением Губернатора Волгоградской области, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются по утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 460 форме справки.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в ссылке на нормативный правовой акт, признанный утратившим силу.
4.Согласно пункту 10 Методики все документы, перечисленные в пунктах 7 и 8 настоящей Методики, представляются в сектор кадровой работы на имя представителя нанимателя в течение 21 дня со дня объявления о приеме документов для участия в конкурсе.
Анализ приведенной правовой нормы не позволяет ясно и определенно определить начало течения срока, так как не указано точно, в какой форме и в каком источнике должно быть размещено объявление, что нарушает вытекающее из Конституции Российской Федерации требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм
Вместе с тем пунктом 11 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации установлено, что документы, указанные в пунктах 7 и 8 настоящего Положения, представляются в государственный орган в течение 21 дня со дня размещения объявления об их приеме на официальном сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в нарушении принципа правовой определенности при изложении правовой нормы.
5.В заголовке и по тексту исследуемого нормативного правового акта используются слова "министерство" и "министерство сельского хозяйства Волгоградской области".
Законом Волгоградской области от 23.10.2014 N 132-ОД "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Волгоградской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области" министерство сельского хозяйства Волгоградской области переименовано в комитет сельского хозяйства Волгоградской области.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в использовании устаревшего наименования органа исполнительной власти Волгоградской области.
Текст нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 06 ноября 2013 г. N 207.
Вывод: приказ министерства сельского хозяйства Волгоградской области от 14 октября 2013 г. N 284 "О конкурсной комиссии по проведению конкурсов для включения в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области в министерстве сельского хозяйства Волгоградской области и Методике проведения конкурсов для включения в кадровый резерв и на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Волгоградской области в министерстве сельского хозяйства Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ