Заключение от 18.09.2006 г № 624З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 18.09.2006 N 624з
Часть II.Об областном референдуме" (в редакции
ОТ 01.02.2002 N 664-ОД, ОТ 12.03.2003 N 793-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 25 декабря 1995 года N 38-ОД "О референдумах на территории Волгоградской области. Часть II. Об областном референдуме" (далее - областной Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поручение заместителя руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 10 февраля 2006 года N 02-25/57 об исследовании законодательства Волгоградской области о выборах и референдумах.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Рассматриваемым Законом Волгоградской области установлена процедура подготовки и проведения областного референдума на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования являются отношения, направленные на реализацию конституционного права граждан на участие в референдуме.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
Частью 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум.
Пунктом 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации определено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации .
Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.
Следовательно, исследуемый Закон Волгоградской области принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На основании подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственный власти субъекта Российской Федерации вправе принимать исследуемый нормативный правовой акт, направленный на регулирование рассматриваемой сферы отношений.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы областной Закон признан не соответствующим действующему федеральному законодательству по следующим правовым основаниям.
1.В соответствии с частью 2 статьи 12 областного Закона областная избирательная комиссия в течение пятнадцати дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство.
Однако согласно пунктам 5, 6 и 8 статьи 36 указанного выше Федерального закона комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:
в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации принимать решение о назначении референдума;
в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.
Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона.
Таким образом, выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении процедуры регистрации инициативной группы по проведению референдума с нарушением требований федерального законодательства.
2.В соответствии с частью 2 статьи 23 Закона Волгоградской области в случае обжалования или опротестования итогов голосования полномочия участковой комиссии прекращаются после вынесения окончательного решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией или судом.
Однако согласно пункту 2 статьи 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае обжалования итогов голосования на соответствующем участке референдума полномочия участковой комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).
Таким образом, выявленное несоответствие заключается в определении основания прекращения полномочий участковой комиссии.
3.В соответствии с частью 6 статьи 24 Закона Волгоградской области государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, средства массовой информации, должностные лица обязаны содействовать комиссиям по проведению референдума в осуществлении ими своих полномочий, в частности, предоставлять необходимые для их работы помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, а также рассмотреть поставленные комиссиями вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума, и дать им ответ не позднее чем в трехдневный срок со дня поступления вопроса.
Однако согласно пункту 19 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание (далее - организации телерадиовещания), редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно.
Таким образом, несоответствие действующему законодательству заключается в установлении сроков предоставления ответов на обращения комиссий.
4.Согласно части 4 статьи 27 Закона Волгоградской области жалобы на решения и действия (или бездействие) комиссий по проведению референдума рассматриваются в трехдневный срок, а поданные за три или менее дней до дня референдума либо в день референдума рассматриваются немедленно.
Однако согласно пункту 4 статьи 78 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период кампании референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении срока рассмотрения жалобы на решения и действия (или бездействие) комиссий по проведению референдума.
5.В соответствии с частью 1 статьи 31 Закона Волгоградской области в бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "за" или "против", под которыми помещаются пустые квадраты.
Частью 3 статьи 31 Закона Волгоградской области установлено, что при вынесении на референдум проекта закона в бюллетене либо воспроизводится его текст, либо однозначно определяется содержание этого текста.
Согласно пункту 9 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при голосовании на референдуме в бюллетене воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами "Да" или "Нет" либо "За" или "Против", справа от которых помещаются пустые квадраты. Если на референдум вынесен проект нормативного акта, то в бюллетене воспроизводится его текст либо указывается наименование этого нормативного акта.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении содержания и формы бюллетеней для голосования на референдуме.
6.Согласно части 5 статьи 31 областного Закона форма и текст бюллетеня, число бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за изготовлением бюллетеней утверждаются областной комиссией не позднее чем за 25 дней до дня голосования.
В соответствии с пунктом 4 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" форма и текст бюллетеня, число бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за изготовлением бюллетеней утверждаются соответствующими комиссиями не позднее чем за 20 дней до дня голосования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении субъектом Российской Федерации срока для утверждения формы и текста бюллетеня, числа бюллетеней, а также порядка осуществления контроля за изготовлением бюллетеней.
7.Частью 6 статьи 31 областного Закона установлено, что участковые комиссии референдума получают бюллетени не позднее чем за три дня до дня голосования. Число бюллетеней для голосования на референдуме, передаваемых по акту участковой комиссии референдума, определяется решением вышестоящей комиссии референдума. При этом число бюллетеней, передаваемых участковой комиссии референдума, не может превышать число участников референдума, включенных в списки участников по участку референдума на день передачи бюллетеней, более чем на 0,5 процента и составлять менее чем 90 процентов от числа участников референдума.
Согласно пункту 13 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" передача бюллетеней участковым комиссиям осуществляется не позднее чем за один день до дня голосования (в том числе досрочного голосования). По каждому участку референдума количество передаваемых бюллетеней не может превышать более чем на 0,5 процента (но не менее чем на два бюллетеня) число участников референдума, зарегистрированных на данном участке референдума, и составлять менее 70 процентов от числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на соответствующем участке референдума на день передачи бюллетеней.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении срока передачи бюллетеней участковым комиссиям, количества передаваемых участковым комиссиям бюллетеней.
8.В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона Волгоградской области бюллетень для голосования на референдуме, заполненный проголосовавшим досрочно участником референдума, вкладывается участником референдума в конверт и заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов соответственно территориальной или участковой комиссии референдума, которые заверяются печатью соответствующей комиссии референдума, а также подписью участника референдума, проголосовавшего досрочно.
Согласно пункту 4 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" бюллетень, заполненный проголосовавшим досрочно участником референдума, вкладывается участником референдума в конверт, который заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов соответственно территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования или участковой комиссии с правом решающего голоса, а также членов комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей (по их желанию). Указанные подписи заверяются печатью соответствующей комиссии, а также подписью участника референдума, проголосовавшего досрочно.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении права членов комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей заверять своими подписями конверты с бюллетенями досрочно проголосовавших участников референдума.
9.Согласно части 2 статьи 36 Закона Волгоградской области протокол об итогах голосования должен быть составлен на одном листе. В исключительных случаях он может быть составлен более чем на одном листе, при этом каждый лист должен быть подписан всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса.
В соответствии с пунктом 2 статьи 67 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" протокол об итогах голосования должен быть составлен на одном листе. В исключительных случаях он может быть составлен более чем на одном листе, при этом каждый лист должен быть пронумерован, подписан всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса и заверен печатью участковой комиссии.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении требований федерального законодательства предъявляемых к оформлению протокола об итогах голосования.
10.Согласно подпункту "г" части 2 статьи 36 Закона Волгоградской области протокол об итогах голосования должен содержать наименование комиссии с указанием номера участка референдума.
Однако в соответствии с подпунктом "г" пункта 2 статьи 67 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" протокол об итогах голосования должен содержать адрес помещения для голосования с указанием номера участка референдума.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в нарушении субъектом Российской Федерации требований федерального законодательства к содержанию протокола об итогах голосования.
11.В соответствии с подпунктом "е" части 2 статьи 36 областного Закона протокол об итогах голосования должен содержать сведения о количестве поступивших в участковую комиссию в день голосования и до окончания подсчета голосов участников референдума жалоб (заявлений), актов и иных документов, прилагаемых к протоколу.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 67 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" протокол об итогах голосования должен содержать сведения о количестве поступивших в участковую комиссию в день голосования и до окончания подсчета голосов участников референдума жалоб (заявлений), прилагаемых к протоколу.
Следовательно, федеральным законодательством не предусмотрено наличие в протоколе об итогах голосования сведений о количестве поступивших в участковую комиссию референдума в день голосования и до окончания подсчета голосов участников референдума, актов и иных документов в качестве обязательного требования к содержанию протокола.
12.Согласно части 4 статьи 36 областного Закона по требованию члена участковой комиссии, наблюдателя, члена вышестоящей комиссии, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иностранного (международного) наблюдателя участковая комиссия немедленно после подписания протокола об итогах голосования обязана выдать указанным лицам протокол об итогах голосования или предоставить им возможность изготовить его копию, а также заверить ее.
В соответствии с пунктом 29 статьи 68 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" по требованию члена участковой комиссии, наблюдателя, иных лиц, указанных в пункте 3 статьи 30 настоящего Федерального закона, участковая комиссия немедленно после подписания протокола об итогах голосования (в том числе составленного повторно) обязана выдать указанным лицам заверенную копию протокола об итогах голосования. Участковая комиссия отмечает факт выдачи заверенной копии в соответствующем реестре.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении порядка выдачи уполномоченным лицам копии протокола об итогах голосования.
Первоначальный текст настоящего Закона Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 13.01.1996 N 7. Изменения, внесенные Законами Волгоградской области, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 06.03.2002 N 40, от 21.03.2003 N 50.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 25 декабря 1995 года N 38-ОД "О референдумах на территории Волгоградской области. Часть II. Об областном референдуме" не соответствует действующему федеральному законодательству в части, указанной в настоящем экспертном заключении.
Предлагаю привести исследуемый Закон Волгоградской области в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела законодательства
и федерального регистра Главного
управления Минюста России
по Южному федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 1-го класса
Е.Н.КОРОЛЕВА