Заключение от 19.09.2006 г № 629З
Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра ГУ Минюста России по Южному федеральному округу в Волгоградской обл. от 19.09.2006 N 629з
Отделом законодательства и федерального регистра Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу в Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 года N 7 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам", и Положения, утвержденного Приказом руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 5 марта 2005 года N 6 "Об утверждении Положений в структурных подразделениях Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу", проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 14 февраля 2002 года N 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 3 апреля 2006 года N 1208-ОД "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Волгоградской области в связи с созданием Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области".
Юридической экспертизой установлено следующее:
Исследуемый Закон определяет правовые, экономические и социальные условия инвестиционной деятельности на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования являются отношения, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности на территории Волгоградской области, в том числе отношения по обеспечению защиты имущественных прав и интересов инвесторов.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Налоговым кодексом Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Законом РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" ;
- Федеральным законом от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктами "ж", "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Из содержания абзаца 2 статьи 7 указанного Федерального закона следует, что законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации регулируется деятельность субъектов инвестиционной деятельности.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2.1 статьи 12 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут использовать следующие формы и методы:
- разработка, утверждение и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
- проведение экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством;
- предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации;
- размещение средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов;
- выпуск облигационных займов субъектов Российской Федерации, гарантированных целевых займов;
- вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 пункта 2 статьи 13 указанного выше Федерального закона расходы на финансирование государственных капитальных вложений предусматриваются в бюджетах субъектов Российской Федерации при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих региональных целевых программ, а также на основании предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 15 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" определено, что государство в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности:
- обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;
- гласность в обсуждении инвестиционных проектов;
- право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; защиту капитальных вложений.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 22 Устава (Основного закона) Волгоградской области Волгоградская областная Дума является постоянно действующим, высшим и единственным, выборным представительным и законодательным органом государственной власти, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени законодательные акты по предметам ведения Волгоградской области, а также в пределах полномочий области по предметам совместного ведения Волгоградской области и Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте исследуемого Закона Волгоградской области выявлено несоответствие федеральному законодательству, обусловленное принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 года N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
В соответствии с абзацем 5 статьи 7 Закона Волгоградской области участие органов государственной власти Волгоградской области в инвестиционной деятельности осуществляется в форме размещения на конкурсной основе средств областного бюджета (бюджета развития Волгоградской области) для финансирования инвестиционных проектов. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом Волгоградской области об областном бюджете, либо на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые впоследствии могут быть реализованы в соответствии с действующим законодательством о приватизации. Порядок размещения средств на конкурсной основе определяется настоящим Законом.
Статьей 15 рассматриваемого Закона Волгоградской области определены условия и порядок предоставления инвестиций коммерческим предприятиям, не являющимся унитарными предприятиями.
Согласно абзацу 5 пункта 2.1 статьи 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" органы государственной власти субъектов Российской Федерации для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут размещать средства бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в собственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что нормативное регулирование по вопросам определения порядка размещения средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за их использование находится в компетенции Российской Федерации.
Выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за их использование.
Форма и содержание анализируемого нормативного правового акта соответствуют правилам законодательной техники.
Первоначальный текст исследуемого Закона Волгоградской области опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 9 апреля 2002 года.
Законы Волгоградской области от 31 января 2005 года N 999-ОД, от 14 мая 2005 года N 1057-ОД, от 14 октября 2005 года N 1108-ОД, от 3 апреля 2006 года N 1208-ОД соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 11 февраля 2005 года N 25, от 18 мая 2005 года N 87, от 26 октября 2005 года N 201, от 5 апреля 2006 года N 58.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу о том, что Закон Волгоградской области от 14 февраля 2002 года N 668-ОД "Об инвестиционной деятельности в Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления порядка размещения средств областного бюджета, направленных на финансирование инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за их использование.
Главное управление предлагает привести анализируемый Закон Волгоградской области в соответствие с действующим федеральным законодательством.
И.о. начальника отдела
законодательства и федерального
регистра Главного управления
Минюста России по Южному
федеральному округу
в Волгоградской области
советник юстиции 3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ