Заключение от 24.12.2015 г № 3247Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 24.12.2015 N 3247н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа Управления автомобильных дорог Администрации Волгоградской области от 02 ноября 2011 г. N 222-п "Об утверждении Административного регламента комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области по предоставлению государственной услуги" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области приказа комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 06 ноября 2015 г. N 269-п "О внесении изменений в приказ Управления автомобильных дорог Администрации Волгоградской области от 02.11.2011 N 222-п "Об утверждении Административного регламента комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области по предоставлению государственной услуги".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден Административный регламент комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области по предоставлению государственной услуги "Выдача специальных разрешений на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, если маршрут, часть маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, проходят по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог, по автомобильным дорогам местного значения, расположенным на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), при условии, что маршрут такого транспортного средства проходит в границах Волгоградской области и указанные маршрут, часть маршрута не проходят по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких автомобильных дорог" (далее - Административный регламент).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления государственных услуг.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О правилах дорожного движения" ;
- постановлением Правительства РФ от 15.04.2011 N 272 "Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом" ;
- постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7 "Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации";
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 13.11.2008 N 1764-ОД "О разграничении полномочий органов государственной власти Волгоградской области в сфере управления дорожной деятельностью" ;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 29-п "Об утверждении Положения о комитете транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области" ;
- постановлением Администрации Волгоградской области от 27.07.2015 N 431-п "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, при движении таких транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения Волгоградской области" .
Согласно пунктам "б", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 5 статьи 4 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.
Согласно пунктам 1 и 6 статьи 12 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
Согласно части 1 статьи 31 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" движение по автомобильным дорогам крупногабаритного транспортного средства либо транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов, относящихся согласно Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ) к грузам повышенной опасности, допускается при наличии специальных разрешений, выдаваемых в соответствии с положениями настоящей статьи.
В соответствии с пунктом 3 части 10 статьи 31 указанного Федерального закона выдача специального разрешения, указанного в части 1 или 2 настоящей статьи, осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно либо через уполномоченные им подведомственные организации в случае, если маршрут, часть маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог, по автомобильным дорогам местного значения, расположенным на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), при условии, что маршрут указанного транспортного средства проходит в границах этого субъекта Российской Федерации и маршрут, часть маршрута не проходят по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких автомобильных дорог.
Статьей 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусмотрено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона определено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Управление транспорта и коммуникаций администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти Волгоградской области ранее было предусмотрено Законом Волгоградской области от 10 ноября 2008 г. N 1756-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области".
Вместе с тем обозначенный выше региональный нормативный правовой акт утратил силу в связи с принятием Закона Волгоградской области от 15 марта 2012 г. N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области".
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 1.1 Положения о комитете транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 24.11.2014 N 29-п, установлено, что комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере транспорта и осуществления единой государственной политики развития сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения (далее именуются - автомобильные дороги), государственного управления автомобильными дорогами и сооружениями на них.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 обозначенного выше Положения Председатель издает приказы и иные акты в пределах своей компетенции.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
В тексте исследуемого Приказа выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
1.В соответствии с абзацем 3 пункта 2.5 Административного регламента заявление заверяется подписью руководителя (заместителя руководителя) или представителя перевозчика с приложением документов, подтверждающих их полномочия, и печатью организации или подписью физического лица, осуществляющего перевозку.
Вместе с тем принят Федеральный закон от 06.04.2015 N 82-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ", которым отменена обязанность юридических лиц иметь печать.
Так, например, согласно части 5 статьи 2 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" общество вправе иметь печать, штампы и бланки со своим наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации. Федеральным законом может быть предусмотрена обязанность общества использовать печать.
Сведения о наличии печати должны содержаться в уставе общества.
Аналогичная норма содержится также в части 7 статьи 2 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах": общество вправе иметь печать, штампы и бланки со своим наименованием, собственную эмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак и другие средства индивидуализации. Федеральным законом может быть предусмотрена обязанность общества использовать печать.
Сведения о наличии печати должны содержаться в уставе общества.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в установлении для юридических лиц обязанности иметь печать.
В тексте Приказа выявлено нарушение правил юридической техники, заключающееся в следующем.
1.Исследуемым Приказом утвержден Административный регламент комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области по предоставлению государственной услуги "Выдача специальных разрешений на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, если маршрут, часть маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, проходят по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог, по автомобильным дорогам местного значения, расположенным на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), при условии, что маршрут такого транспортного средства проходит в границах Волгоградской области и указанные маршрут, часть маршрута не проходят по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких автомобильных дорог".
Вместе с тем Федеральным законом от 13.07.2015 N 248-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Согласно пункту 3 части 10 статьи 31 "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" выдача специального разрешения, указанного в части 1 или 2 настоящей статьи, осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно либо через уполномоченные им подведомственные организации в случае, если маршрут, часть маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог, по автомобильным дорогам местного значения, расположенным на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), при условии, что маршрут указанного транспортного средства проходит в границах этого субъекта Российской Федерации и маршрут, часть маршрута не проходят по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких автомобильных дорог.
Сравнительный анализ приведенных правовых положений позволяет сделать вывод о том, что в исследуемом Административном регламенте (в наименовании и далее по тексту) используется понятие "транспортное средство, осуществляющее перевозку тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов", однако в федеральном законодательстве используется понятие "тяжеловесное и (или) крупногабаритное транспортное средство".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в использовании неверного понятийного аппарата.
2.Пунктом 3.6.3 Административного регламента установлено, что по результатам исполнения пункта 3.5.2 настоящего Административного регламента должностное лицо, ответственное за предоставление государственной услуги, в течение четырех рабочих дней с даты регистрации заявления при наличии оснований, указанных в пункте 2.6 настоящего Административного регламента, принимает решение об отказе в выдаче специального разрешения.
Однако в Административном регламенте отсутствует пункт 3.5.2.
В соответствии с пунктом 3.7.1 Административного регламента основанием для начала административной процедуры является получение Комитетом необходимых согласований от владельцев автомобильных дорог и в соответствии с пунктом 3.5.7 настоящего Административного регламента согласования маршрута транспортного средства Госавтоинспекцией.
Однако в Административном регламенте отсутствует пункт 3.5.7.
Текст исследуемого нормативного правого акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 января 2012 г. N 7.
Приказ Управления автомобильных дорог Администрации Волгоградской области от 20 декабря 2011 г. N 246-п, которым вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 января 2012 г. N 7.
Приказы министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 18 мая 2012 г. N 58-п, от 17 января 2013 г. N 10-п, от 14 мая 2013 г. N 106-п, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 20 июня 2012 г. N 107, от 23 января 2013 г. N 58, от 22 мая 2013 г. N 89.
Приказ министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 25 апреля 2014 г. N 110-п, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 мая 2014 г. N 94.
Приказ комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 04 марта 2015 г. N 42-п, которым внесены изменения в исследуемый Приказ, опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 18 марта 2015 г. N 47.
Приказы комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от 28 мая 2015 г. N 119-п, от 09 июля 2015 г. N 149-п, от 06 ноября 2015 г. N 269-п, которыми внесены изменения в исследуемый Приказ, опубликованы в региональной газете "Волгоградская правда" от 10 июня 2015 г. N 103, от 03 сентября 2015 г. N 143, от 19 ноября 2015 г. N 176.
Вывод: приказ Управления автомобильных дорог Администрации Волгоградской области от 02 ноября 2011 г. N 222-п "Об утверждении Административного регламента комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области по предоставлению государственной услуги" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные несоответствие действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ