Заключение от 23.10.2015 г № 2579Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 23.10.2015 N 2579н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы приказа комитета молодежной политики Волгоградской области от 25 сентября 2015 г. N 309-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом молодежной политики Волгоградской области государственной услуги по включению молодежных и детских общественных объединений в реестр молодежных и детских общественных объединений Волгоградской области, пользующихся государственной поддержкой" (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого Приказа.
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Приказом утвержден административный регламент предоставления комитетом молодежной политики Волгоградской области государственной услуги по включению молодежных и детских общественных объединений в реестр молодежных и детских общественных объединений Волгоградской области, пользующихся государственной поддержкой (далее - Административный регламент).
Предметом правового регулирования исследуемого Приказа являются общественные отношения, возникающие при предоставлении государственной услуги.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" ;
- Федеральным законом от 28.06.1995 N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" ;
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 31.01.1997 N 98-ОД "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" ;
- постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п "О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 156 "Об утверждении Положения о комитете молодежной политики Волгоградской области" ;
- постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.03.2015 N 243 "Об утверждении Перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом молодежной политики Волгоградской области";
- приказ комитета молодежной политики Волгоградской области от 02.03.2015 N 50-ОД "О формировании и ведении реестра молодежных и детских общественных объединений, пользующихся государственной поддержкой в Волгоградской области".
В соответствии с пунктами "е", "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, координация вопросов здравоохранения; защита детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 2.1 Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" вопросы государственной поддержки межрегиональных, региональных и местных молодежных и детских объединений в субъектах Российской Федерации и ведения региональных реестров молодежных и детских объединений, пользующихся государственной поддержкой, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.
Статьей 12, частью 1 статьи 14 Закона Волгоградской области "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Волгоградской области" установлено, что в законе о бюджете Волгоградской области предусматриваются субсидии молодежным и детским объединениям, включенным в соответствии со статьей 14 настоящего Закона в областной реестр молодежных и детских объединений, пользующихся государственной поддержкой.
Орган исполнительной власти Волгоградской области по реализации государственной молодежной политики формирует и ведет областной реестр молодежных и детских объединений, пользующихся государственной поддержкой, включающий сведения о межрегиональных, региональных и местных молодежных и детских объединениях. Порядок и сроки формирования областного реестра устанавливаются органом исполнительной власти Волгоградской области по реализации государственной молодежной политики.
Пунктом 1 Перечня государственных услуг, предоставляемых комитетом молодежной политики Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 26.03.2015 N 243, установлено, что комитет молодежной политики Волгоградской области оказывает услугу по включению молодежных и детских общественных объединений в реестр молодежных и детских общественных объединений Волгоградской области, пользующихся государственной поддержкой.
Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3 статьи 7 Устава Волгоградской области систему органов государственной власти Волгоградской области образуют иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.
Согласно приложению к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" установлено, что комитет молодежной политики Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
Пунктом 1.1 Положения о комитете молодежной политики Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 156, установлено, что комитет молодежной политики Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере молодежной политики на территории Волгоградской области.
В соответствии с абзацем 5 пункта 3.3 обозначенного выше Положения Председатель издает приказы Комитета.
Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой ведомственного нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым, но не достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.
Согласно подпункту "г" пункта 3.6 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 25.07.2011 N 369-п, раздел "Формы контроля за исполнением административного регламента" должен содержать в том числе положения, характеризующие требования к осуществлению и формам контроля за предоставлением государственной услуги, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.
Вместе с тем в разделе 4 исследуемого Административного регламента отсутствуют указанные положения.
Таким образом, отсутствие указанных положений является пробелом правового регулирования.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, выявлены коррупциогенные факторы, заключающиеся в следующем.
1.В соответствии с пунктами 2.5.1 и 2.5.2 Административного регламента для получения государственной услуги заявителем представляются в Комитет в установленные приказом Комитета сроки следующие документы:
1) заявление по форме согласно приложению 3;
2) копия устава молодежного или детского объединения;
3) копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица;
4) копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе по месту нахождения молодежного или детского объединения;
5) копия уведомления о регистрации юридического лица в территориальном органе Пенсионного фонда Российской Федерации по месту нахождения на территории Российской Федерации;
6) копия документа об избрании (назначении) руководителя постоянно действующего руководящего органа молодежного или детского объединения (в случае подписания заявления и прилагаемых документов иным лицом представляется копия документа, подтверждающего его полномочия);
7) сведения о численности членов молодежного или детского объединения по форме согласно приложению 4;
8) информация о деятельности молодежного или детского объединения по форме согласно приложению 5;
9) справка о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам, выданная не ранее чем за один месяц до дня представления письменного заявления о включении в областной реестр налоговым органом по месту постановки на налоговый учет молодежного или детского объединения.
Документы, указанные в подпунктах 3, 4 и 5 пункта 2.5.1, заявитель вправе представить самостоятельно.
В случае непредставления указанных документов сведения о государственной регистрации и постановке юридического лица на налоговый учет, а также сведения о регистрации юридического лица в территориальном органе Пенсионного фонда Российской Федерации по месту нахождения на территории Российской Федерации подлежат представлению в порядке межведомственного информационного взаимодействия.
Согласно абзацу 7 пункта 2.8.1 Административного регламента одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является непредставление объединением документов, определенных подпунктами 1 - 6 пункта 2.5.1 настоящего Регламента.
Вместе с тем из пункта 2.5.2 Административного регламента следует, что документы, указанные в подпунктах 3, 4 и 5, должны быть запрошены Комитетом в порядке межведомственного информационного взаимодействия, если объединение их не представило самостоятельно.
Следовательно, не может служить основанием для отказа в предоставлении государственной услуги непредставление объединением документов, указанных в подпунктах 3, 4 и 5 пункта 2.5.1 Административного регламента.
На основании изложенного между пунктом 2.5.2 и абзацем 7 пункта 2.8.1 существует нормативная внутренняя коллизия, которая на практике позволит должностным лицам Комитета произвольно выбирать норму, подлежащую применению.
В соответствии с подпунктом "и" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, одним из коррупциогенных факторов являются нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
В целях устранения коррупциогенного фактора предлагаем абзац 7 пункта 2.8.1 Административного регламента изложить в следующей редакции: "непредставление объединением документов, определенных подпунктами 1, 2 и 6 пункта 2.5.1 настоящего Регламента".
2.В соответствии с абзацем 1 пункта 3.3 Административного регламента 3.3.3 ответственный исполнитель рассматривает представленный пакет документов, а именно проводит проверку комплектности и выборочно осуществляет проверку полученной документальной информации.
Вместе с тем в указанной правовой норме не определены основания принятия ответственным специалистом решения о том, какие документы подлежат проверке, а какие не подлежат.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, одним из коррупциогенных факторов является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора предлагаем установить условия и критерии для определения документов, подлежащих и не подлежащих проверке.
3.Пунктом 3.5 Административного регламента регламентируется процедура включения заявителя в областной реестр. Согласно указанному пункту основанием для начала административной процедуры является принятие Комитетом решения о включении организации в областной реестр.
В соответствии с приказом Комитета ответственный исполнитель Комитета вносит сведения о молодежных и детских общественных объединениях в областной реестр по установленной форме согласно приложению 6.
Результатом административной процедуры является внесение записи в областной реестр.
Из содержания приведенных правовых норм следует, что ими не регламентируется срок, в течение которого ответственный специалист после издания приказа председателя Комитета о включении общественного объединения в реестр производит соответствующую запись в реестре общественных объединений, пользующихся государственной поддержкой.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, одним из коррупциогенных факторов является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).
В целях устранения выявленного коррупциогенного фактора предлагаем установить срок, в течение которого ответственное должностное лицо должно внести сведения об общественном объединении в реестр общественных объединений, пользующихся государственной поддержкой.
В тексте рассматриваемого нормативного правового акта выявлены несоответствия действующему федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.
1.Подпунктом 9 пункта 2.5.1 Административного регламента установлено, что для получения государственной услуги заявителем представляется в Комитет в установленные приказом Комитета сроки справка о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам, выданная не ранее чем за один месяц до дня представления письменного заявления о включении в областной реестр налоговым органом по месту постановки на налоговый учет молодежного или детского объединения.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 7 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Указанная справка должна быть получена Комитетом на основании межведомственного запроса в налоговых органах.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в истребовании от заявителей документа, который должен быть запрошен Комитетом самостоятельно в порядке межведомственного информационного взаимодействия.
2.Пунктом 5.4.5 Административного регламента установлено, что в случае если жалоба подается через представителя заявителя, также представляется документ, подтверждающий полномочия на осуществление действий от имени заявителя. В качестве документа, подтверждающего полномочия на осуществление действий от имени заявителя, может быть представлена в том числе оформленная в соответствии с законодательством Российской Федерации доверенность, заверенная печатью заявителя и подписанная руководителем заявителя или уполномоченным этим руководителем лицом (для юридических лиц).
Вместе с тем в соответствии с частью 4 статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами.
Из содержания приведенной императивной нормы следует, что в ней исчерпывающим образом перечислены требования, предъявляемые к оформлению доверенности. Следовательно, наличие печати на доверенности, выданной юридическим лицом, не является обязательным.
Кроме того, согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Требования к оформлению доверенности установлены Гражданским кодексом Российской Федерации, следовательно, устанавливая в Административном регламенте требования к оформлению доверенности, комитет молодежной политики вторгся в компетенцию Российской Федерации.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается во вторжении в компетенцию Российской Федерации.
В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.
1.В пункте 2.4.1 Административного регламента есть ссылка на Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных услуг" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 31, ст. 4179; 2011, N 15, 2038, N 27, ст. 3880, N 29, ст. 4291; "Российская газета", 2011, N 157).
Вместе с тем указанный Федеральный закон имеет наименование Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в неправильном указании наименования нормативного правового акта.
2.В тексте Административного регламента после пункта 4.5 следует пункт 4.7.
Таким образом, нарушение правил юридической техники заключается в нарушении нумерации структурных единиц нормативного правового акта.
3.В разделе 5 "Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц" Административного регламента наряду с термином "жалоба" используется термин "претензия".
Вместе с тем вопросы досудебного обжалования решений и действий (бездействия) регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Указанные федеральные законы не используют термин "претензия", а используют только термин "жалоба".
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 06 октября 2015 г. N 157.
Вывод: приказ комитета молодежной политики Волгоградской области от 25 сентября 2015 г. N 309-ОД "Об утверждении административного регламента предоставления комитетом молодежной политики Волгоградской области государственной услуги по включению молодежных и детских общественных объединений в реестр молодежных и детских общественных объединений Волгоградской области, пользующихся государственной поддержкой" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленные: пробел правового регулирования, коррупциогенные факторы, несоответствия действующему федеральному законодательству и нарушения правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ