Заключение от 20.10.2015 г № 2547Н
Экспертное заключение Управления Минюста России по Волгоградской обл. от 20.10.2015 N 2547н
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 г. N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены правовая и антикоррупционная экспертизы постановления Администрации Волгоградской области от 24 ноября 2014 г. N 37-п "Об утверждении Положения о комитете культуры Волгоградской области" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.
Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области постановления Администрации Волгоградской области от 24 августа 2015 г. N 500-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 24 ноября 2014 г. N 37-п "Об утверждении Положения о комитете культуры Волгоградской области".
Правовой экспертизой установлено следующее:
Настоящим Постановлением утверждается Положение о комитете культуры Волгоградской области (далее - Положение).
Предметом правового регулирования рассматриваемого Постановления являются общественные отношения, возникающие в связи с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти в сфере культуры.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Гражданским кодексом Российской Федерации;
- Основами законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 N 3612-1 ;
- Федеральным законом от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ;
- Федеральным законом от 13.05.2008 N 68-ФЗ "О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий" ;
- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ;
- Уставом Волгоградской области;
- Законом Волгоградской области от 14.07.2008 N 1737-ОД "О культуре и искусстве в Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 31.12.2009 N 1981-ОД "Об архивном деле в Волгоградской области" ;
- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" .
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 преамбулы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Подпунктом "м" пункта 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что законом субъекта Российской Федерации устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 1 Закона Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" под системой органов исполнительной власти Волгоградской области понимается совокупность организационно объединенных органов исполнительной власти Волгоградской области.
В систему органов исполнительной власти Волгоградской области входят:
- Губернатор Волгоградской области;
- Администрация Волгоградской области;
- иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу, согласно приложению к настоящему Закону.
Приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" определено, что комитет культуры Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.
В соответствии со статьей 11 указанного Закона орган исполнительной власти Волгоградской области действует на основании положения о нем.
Положение об органе исполнительной власти Волгоградской области утверждается Губернатором Волгоградской области.
В случаях, установленных федеральным законодательством, положение об органе исполнительной власти Волгоградской области утверждается высшим исполнительным органом государственной власти Волгоградской области - Администрацией Волгоградской области.
Согласно исследуемому Постановлению комитет культуры Волгоградской области осуществляет государственный контроль (надзор) в установленной сфере деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их полномочий осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Следовательно, исследуемое Постановление издано с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 32 Устава Волгоградской области Администрация Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов Волгоградской области, постановлений Губернатора Волгоградской области издает постановления, которые подписываются Губернатором Волгоградской области.
Согласно пункту 2 статьи 28 и пункту 4 статьи 27 Устава Волгоградской области Губернатор Волгоградской области возглавляет Администрацию Волгоградской области.
Таким образом, Администрация Волгоградской области как высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые отношения путем принятия нормативного правового акта в форме постановления.
На момент проведения правовой экспертизы принятие данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования отношений, являющихся его предметом.
В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Согласно пункту 1.1 Положения о комитете культуры Волгоградской области, утвержденного исследуемым Постановлением, комитет культуры Волгоградской области (далее именуется - Комитет) является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере культуры, искусства и историко-культурного наследия, государственного управления архивным делом в Волгоградской области, контроля за сохранностью, комплектованием, учетом и использованием документов архивного фонда Волгоградской области как составной части архивного фонда Российской Федерации (далее именуется - архивный фонд) и других архивных документов, делопроизводства и документооборота в органах исполнительной власти Волгоградской области, рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Волгоградской области, а также в сфере развития туризма на территории Волгоградской области.
Кроме того, указанным Постановлением на комитет культуры Волгоградской области возложено осуществление таких полномочий, как, например, обеспечение сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности Волгоградской области; осуществление государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия в соответствии с действующим законодательством; осуществление регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия и другие полномочия.
Вместе с тем согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо структурные подразделения высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не наделенные функциями, не предусмотренными настоящим Федеральным законом.
Однако комитет культуры Волгоградской области, в соответствии с исследуемым Постановлением, осуществляет полномочия в сфере государственного управления архивным делом в Волгоградской области, контроля за сохранностью, комплектованием, учетом и использованием документов архивного фонда, делопроизводства и документооборота в органах исполнительной власти Волгоградской области, рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Волгоградской области, в сфере туризма и иные полномочия.
Следовательно, комитет культуры Волгоградской области наделен полномочиями, не предусмотренными Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Вместе с тем нормы статьи 10 указанного Федерального закона носят императивный характер и подлежат неукоснительному исполнению.
Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в наделении полномочиями по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия органа исполнительной власти Волгоградской области, наделенного и иными функциями, не предусмотренными Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Указанный вывод подтверждается и разъяснениями Минкультуры России, данными в письме Минкультуры России от 27.01.2015 N 19-01-39-ГП "О некоторых вопросах, связанных со вступлением в силу Федерального закона от 22.10.2014 N 315-ФЗ" (в соответствии с пунктом 6.2 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 590, Минкультуры России наделено правом давать разъяснения государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности Министерства).
Содержание и форма исследуемого Постановления соответствуют правилам юридической техники.
По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 28 ноября 2014 г. N 224.
Постановление Администрации Волгоградской области от 24 августа 2015 г. N 500-п, которым внесены изменения в исследуемый нормативный правовой акт, опубликовано в региональной газете "Волгоградская правда" от 01 сентября 2015 г. N 142.
Вывод: постановление Администрации Волгоградской области от 24 ноября 2014 г. N 37-п "Об утверждении Положения о комитете культуры Волгоградской области" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.
Предлагаем устранить выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник Управления
М.А.КОЛЕСНИКОВ